Мерките за съдебна реформа: две "да", две "не" и слонът в стаята

Правосъдният министър Христо Иванов представя проекта за промени в Закона за съдебната власт

© Анелия Николова

Правосъдният министър Христо Иванов представя проекта за промени в Закона за съдебната власт



След като още през януари Народното събрание гласува с внушително мнозинство Актуализираната стратегия за съдебна реформа, миналата седмица най-после бяха оповестени конкретни законодателни стъпки – на 26-ти май група депутати внесе предложения за промени в Конституцията, а на 29-ти май министърът на правосъдието оповести проект за промени на Закона за съдебната власт (ЗСВ).


Интересно как два проекта за законодателни текстове могат да бъдат на пръв поглед добре координирани, но всъщност да изразяват различно намерение на вносителите. От двата текста само предлаганите от Министерството на правосъдието промени в ЗСВ могат да бъдат окачествени като мерки за реформа, насочена към отстояване на върховенството на правото в България.


Проектът за промени в Конституцията представлява компромис около най-малката възможна промяна




и по тази причина е просто инструмент за съхраняване в максимална степен на статуквото. Конституцията обаче е върховният закон и промените в ЗСВ трябва да бъде съобразен с очакваните нейни промени и поради това възниква сериозен риск процедурата в Народното събрание отново да бъде използвана като средство за поставяне на правосъдието в пранги, вместо като рамка за неговото укрепване и развитие. Предстои един месец за размисъл в Народното събрание, през който партиите би трябвало да се опитат да се издигнат до висотата на задачата и като ще има промени в Конституцията, те да послужат за разрешаване на основните проблеми в съдебната власт, а не да ги задълбочават. 


Две "да"


Проектът за промени в Конституцията съдържа две категорично положителни стъпки. Първата е обособяването на отделно тяло – съдийска колегия във ВСС, което да взема кадровите решения за съдиите без участие на прокурори и следователи и което да бъде съобразено с известните ни европейски стандарти – а именно, както по препоръката на Консултативния съвет на Европейските съдии – мнозинството от състава на съдийската колегия ще бъдат съдии, които са избрани от своите колеги. Тази идея е отдавна представена в нашето публично пространство и до сега няма формулиран нито един смислен аргумент против нея.


Обратно: аргументите, които подкрепят необходимостта от такава промяна се трупат непрекъснато. На този етап, обаче, в проекта за промени в Конституцията това мнозинство не е напълно гарантирано. Предвижда се общият състав на съдийската колегия да е от 13 члена. От тях членове по право да бъдат председателите на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС), общо събрание на съдиите да избира шест члена, а Народното събрание да посочва пет. Обаче, "двамата големи" в момента се избират без каквото и да е участие на съдиите от ВКС и ВАС, т.е. те не могат да влязат в категорията "съдии, избрани от самите съдии", т.е. при 13 члена шест избрани от самите съдии пак не правят мнозинство.


Европейският стандарт впрочем изисква дори "значително мнозинство"


За да има такова, общият състав на колегията трябва да бъде вдигнат до 15, а членовете, които се избират от самите съдии – да станат осем. Или алтернативно, да се предвиди по-широко участие на съдиите от ВКС и ВАС при избирането на техните председатели.


Идеята за укрепване на съдийското самоуправление е логично доразвита от проекта на Министерството на правосъдието за промени в ЗСВ – той урежда материята за общо събрание на съдиите от страната, което да избере пряко хората от съдийската квота и предвижда възможност общи събрания на съдилища от по-високите нива на системата да имат право да номинират кандидати за председатели на тези съдилища.


И двете предложения напълно съответстват на това, което ни е известно за добрите европейски практики и несъмнено ще имат положителен ефект в посока укрепване на независимостта на съда.


Специално общото събрание на съдиите в страната – място, на което те да могат да се видят лице в лице и да свършат нещо заедно

е основна предпоставка за изграждането на съдийската общност, не само като професионална общност, но и като морална общност – такава общност не може да съществува без форум, на който съдиите да могат физически да се погледнат в очите да споделят какво мислят.


Предвидената към момента в ЗСВ възможност за пряко избиране на кандидатите за членове на ВСС от съдийската квота, но през електронна система за гласуване, не би постигнала този ефект и правилно е подложена на ревизия. 


Втората положителна стъпка в предложените промени в Конституцията е разширяването на възможностите за сезиране на Конституционния съд през предвидената процедура обикновените съдилища и Висшия адвокатски съвет да отнасят въпроси към него.


Един от големите проблеми на българския конституционализъм през последните 25 години е, че


вратите на Конституционния съд стоят плътно затворени за обикновени граждани,


които искат да защитят основните си права и свободи; практиката на Конституционния съд по честта за основните права в Конституцията е сравнително ограничена и се развива само ако голям институционален играч се почувства засегнат. Предвиденото преди време право на Омбудсмана да сезира Конституционния съд също не се превърна в пътека на гражданите към конституционното правосъдие, а ако нямат такава пътека гражданите няма как да разберат на практика, че Конституцията защитава техните права и законни интереси. В положението, в което сме, всяко средство за защита на индивидуалните права срещу произвола на правителството трябва да бъде приветствано като положително развитие.


Две "не"


Предложените промени в Конституцията и в ЗСВ предвиждат запазването на пленарния състав на ВСС. Защо се налага това? Запазването на пленарния състав беше компромис, който беше предложен преди три години от експерти и неправителствени организации като начин за укрепване на независимостта на съда без да се променя Конституцията. След като очевидно има политическа воля за промяна в Конституцията, тя трябва да бъде направена наистина като промяна – Висшият съдебен съвет да остане в редуцирания състав от 15 членове и да решава кариерните въпроси на съдиите, и да се направи отделно Висш прокурорски съвет.  


Твърди се, че има "общи въпроси" на съдебната власт, които могат да бъдат решени само от предлагания Пленум на ВСС. Предложението за промени в Конституцията разглежда седем категории такива въпроси. Една от тях е "решаване на общи организационни въпроси", т.е. проектът изброява някои общи въпроси, по които ще се произнася само Пленума, но оставя други общи въпроси неназовани.


Принцип на правовата държава е, че правомощията на държавните органи, включително и на предлагания Пленум на ВСС трябва да бъдат ясно определени в закона.


Не може да бъде оставен орган като Пленум на ВСС сам да решава кои въпроси са от неговата компетентност и кои не. Освен това логически, включването на категория "общи въпроси" в изброяване на "общи въпроси" просто няма смисъл. 


Другите общи въпроси са становищата на ВСС по проекта за бюджет на съдебната власт, по въпросите на квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите и приемане на годишните доклади на отделните органи на съдебна власт. Всяко едно от тези би могло прекрасно да се решава и от отделните колегии на ВСС, например Народното събрание може да гледа проекта за бюджет на съдебната власт като има пред себе си отделно становище на съдийската и на прокурорската колегия на ВСС.


Всяка от колегиите трябва да има отделен бюджет, а съдийската колеги прекрасно може да се произнася по проекта за бюджет на ВКС и ВАС. Основа за общо произнасяне може да има само по отношение на проекта за бюджет на самия ВСС (ако се запази общ бюджет, което би било неправилно) и по проектите за бюджет на Националния институт на правосъдието (НИП) и Инспектората към ВСС.


Вместо обаче за целта да се прави отделен орган – Пленум на ВСС, в конституцията спокойно може да се предвиди, че проектът за бюджет на самия ВСС, на НИП и на ИВСС се разглеждат на съвместно заседание на двете колегии. Ако запазването на "общите въпроси" и създаването на Пленум на ВСС е мотивирано от предполагаемата "общността" на бюджета на съдебната власт, то това е напълно несъстоятелно. Бюджетът на прокуратурата е на отделен ред в рамките на държавния бюджет и което е по-важно,


за да имаме ефективно обвинение, принципите на планиране и изразходване на бюджета за прокуратурата би трябвало да са напълно различни от тези, които в момента важат за бюджета на съдилищата


В допълнение към това трябва са се подчертае, че две от предвидените правомощия на Пленума на ВСС са особено вредни, защото консервират системата във вида, в който е. 


Първо – предвидените промени в Конституцията връщат изцяло на ВСС и по-специално на неговия пленум управлението на недвижимите имоти на съдебната власт. Към момента управлението на недвижимите имоти е разделено – към Министерството на правосъдието са сградите, а тяхната поддръжка – към ВСС. Очевидно това решение не работи, но единственото по-лошо от него е да се върне цялата отговорност за управлението на недвижимите имоти към ВСС.


ВСС има една основна функция и това е кадровата политика. Дори и нея не изпълнява добре. Нима никой не помни след каква серия от скандали около ремонта на Съдебната палата в София беше отнето правото на ВСС да се разпорежда със сградите?


Да се даде отговорността за сградите на колективен орган означава да се насърчи най-безотговорно харчене на публични средства


Както ми го обясни веднъж много хубаво човек от самата съдебна система: "Когато министерството отговаряше за сградите, се започна строежът на две нови съдебни сгради; когато ВСС отговаряше – започна да строи едновременно 24 нови сгради". Да се даде право на ВСС да се разпорежда изцяло със сградите означава да стане точно както с бюджета на болниците и Здравната каса  - те харчат колкото си искат, а накрая всички плащаме. 


Второ – предвижда се възможността Пленумът на ВСС да предлага на Президента кандидатурите за т.нар. "тримата големи" и Пленумът да решава за освобождаването на изборните членове на ВСС. С това предложение сегашната система се запазва в най-уродливата си форма. Дори само запазването на фигурата на "тримата големи" като такава е особено вредно.


Вече отдавна трябваше да е ясно, че


председателите на двете върховни съдилища и главния прокурор са фигури с много различни правомощия


много различна власт и не могат да подлежат на избиране при една и съща процедура. Освен това защо изобщо трябва прокурорите да участват в избора на председателите на ВКС и ВАС? Защо прокурорите трябва да решават за освобождаването на изборен член на ВСС, избран от съдийската квота и член на съдийската колегия? Нима не стана ясно, че точно участието на прокурорите (и по-конкретно на главния прокурор) в такъв вид процедури представлява нарушение на принципа за независимостта на съда? 


Изобщо анализът на т.нар. "общи въпроси" от управлението на съдебната система показва, че изобщо няма основа да се предвижда отделен орган като "Пленум на ВСС". 


Слонът в стаята


Така стигаме до въпроса за слона в стаята. На английски език изразът се използва, за да се обозначи някой голям и очевиден проблем, за който обаче никой не иска да говори. Въпросът е много прост: коя е институцията - носител на съдебната власт? Защото нали е ясно от конституцията, че законодателната власт има институция-носител и това е Народното събрание. Изпълнителната власт има институция -носител и това е правителството. Коя е институцията - носител на съдебната власт? 


В сегашната структура на Конституцията изглежда, че материалният носител на съдебната власт са всички съдилища, цялата структура на прокуратурата, която у нас е изградена като паралелна независима система, и структурата на следствието, което беше погълнато от прокуратурата. Това разбиране е вредно и опасно. Неговата основна последица е


огромната неформална власт на главния прокурор

– като член на ВСС сега той може да се разпорежда за кариерата на всички прокурори, всички административни ръководители и да държи ключа към решаването на всичките им материални въпроси.


Предлаганите поправки в Конституцията запазват и дори задълбочават тази тенденция. 


Известните ни модели от системата на континенталното право ясно основават съдебната власт единствено и само на съдилищата; там прокурорите са към съдилищата или "при" съдилищата, както е моделът в България до 1947 г. За това и в държавите на Западна Европа е ясно кой упражнява правосъдието и кой отговаря за него, а у нас – не.


Ето това е въпросът, който трябва да решат петите промени в Конституцията – те трябва недвусмислено да признаят, че само съдилищата са носител на съдебна власт и да предвидят начин за прокуратурата да носи отговорност за действията си. И понеже напоследък тези действия са очевидно политически, за тях трябва да се носи политическа отговорност. В тази връзка румънската конституция съдържа най-простото решение на проблема: в нея ясно се казва, че прокурорите са във властта на министъра на правосъдието. Той прави предложения за назначаване на прокурорите, прокурорската колегия на ВСС се произнася със становище, а самото назначение се прави от президента. Ясно е кой отговаря, нали?


Авторът е директор на правната програма на Институт "Отворено общество"


Всичко, което трябва да знаете за:

Рубриката “Анализи” представя различни гледни точки, не е задължително изразените мнения да съвпадат с редакционната позиция на “Дневник”.
С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. ОK