Промените за прокуратурата са такива, каквито ги иска главният прокурор

© Велко Ангелов

Днес Съветът за съдебна реформа обсъжда втория пакет промени на Закона за съдебната власт. Министърът на правосъдието Екатерина Захариева многократно каза, че няма да се откаже от промените в прокуратурата, записани в проекта, който следващата седмица ще бъде внесен в МС. Промените обаче - пише в статията си Петко Петков, са такива каквито главният прокурор ги е поискал, и не е останало почти нищо от проекта на предишния екип на Министерството на правосъдието. Главният прокурор все така е фигурата, която никой не може да разследва, прокурорите си остават все така професионално зависими от ръководителите си, отговорността - все така размита, но затова пък прокуратурата може да контролира всички сфери и лица. Заглавието и акцентите са на "Дневник".

Събитията около промените в Конституцията и Закона за съдебната власт показаха, че реформа ще има само ако главният прокурор е съгласен. А още в началото на миналата година стана ясно, че главният прокурор г-н Цацаров не подкрепя реформи в прокуратурата, които ограничават властовите му правомощия и дават повече свобода на редовите прокурори. Оказа се, че критичният доклад на Европейската комисия в частта за ръководената от него институция от януари 2016 г. и безапелационният анализ на състоянието й са с по-малко политическо значение от позицията на главния прокурор.

В същото време уредбата на обвинителната институция многократно и целенасочено е критикувана от Европейския съд по правата на човека (чрез решенията му), от Съвета на Европа и Европейската комисия (чрез докладите по Механизма за сътрудничество и проверка) заради свръховластената фигура на главния прокурор и почти безграничната му власт. 25 години след приемането на новата Конституция все още прокуратурата действа по начин, оставящ съмнение, че тя тенденциозно се използва за икономическа репресия, прикриване на определени лица от правосъдието и за политическо изнудване.

Миналата седмица излезе годишният доклад за работата на прокуратурата на Република България за 2015 г. Според него регистрираната в страната престъпност е намаляла, едновременно с нея и броят на осъдителните присъди, а разкриваемостта на престъпленията се е увеличила. Зад тези думи се очертават изводите, че хората все по-рядко сигнализират за извършени срещу тях престъпления, а

прокуратурата все по-често обвинява погрешния извършител или не може да събере доказателства срещу верния и губи все повече дела

Само за това в други държави главният прокурор и неговите заместници достойно биха се оттеглили. В България – заявиха,че са очертали тенденциите.

А фактите показват, че тенденциите са прокуратурата да не се реформира.

Промените за прокуратурата са такива, каквито ги иска главният прокурор

На 5.05.2016 г. Министерство на правосъдието публикува за обществено обсъждане втория пакет промени в Закон за съдебната власт, представляващ ревизиран вариант на обявения проект на предходния екип на Министерството. Това обаче е вярно с едно изключение –

частта, засягаща устройството и функционирането на прокуратурата, е единствената част, която няма нищо общо с изготвения от МП под мое ръководство по времето на Христо Иванов проект

Затова пък е почти напълно идентична с предложенията на главния прокурор за изменения на ЗСВ от края на 2014 г., които и сега могат да бъдат открити на интернет страницата на Министерство на правосъдието.

Новият проект беше анононсиран с гръмкото обещание, че ще премахне централизацията на прокуратурата, като на главния прокурор ще бъдат подчинени единствено административните ръководители на прокуратури. Прочитът на предложените от Министерство на правосъдието промени в глава 6 от ЗСВ, засягаща прокуратурата, обаче водят до друг извод – че са така премислени, че

създават приемлива фасада (премахната е думата "централизирана" от закона), зад която главният прокурор да не бъде лишен от нито един от властовите лостове, с които разполага в момента

Според действащата в момента редакция на Закона за съдебната власт всички прокурори и следователи в страната са подчинени на г-н Цацаров. Той разполага с правомощието, освен всичко друго, еднолично да измени или отмени всеки един прокурорски акт в страната.

Съгласно предложената промяна, която иначе има външната амбиция да представлява децентрализация на прокуратурата, (чл. 139, ал.2 от ЗИД на ЗСВ),

главният прокурор продължава да може да контролира всички постановления на обвинителната институция в страната

Предвидено е и изричното правомощие за главния прокурор лично или чрез определени от него обвинители да извършва "ревизии и проверки и контролира работата на всички прокурори и следователи".

При това положение е ясно, че заявената цел с проекта не е постигната – прокуратурата продължава да бъде все толкова централизирана, колкото е и сега, а редовите прокурори са зависими от върха на пирамидата при решаване на разследванията.

Отпаднали са предложенията горестоящият прокурор сам да извърши действията вместо да притиска долустоящия

В публикувания от нас преди година проект за изменение на ЗСВ беше заложена идеята за функционална независимост на отделните прокурори от горестоящите обвинители и в крайна сметка – от главния прокурор, което означава независимост на прокурорите по същество, при решаване на възложените им за разглеждане преписки. Предложено беше да се премахне възможността горестоящият прокурор да дава указания какви изводи да направи този под него, когато решава делото, и как да приложи закона. В случай на несъгласие с изводите или действията на долустоящия беше предвидено горестоящият прокурор да ги извърши сам, т.е. не да дава указания и да подменя вътрешното убеждение на по-нискостоящия в йерархията, а сам да поеме отговорност според своето. По този начин би се създала ясна гаранция за професионалната самостоятелност на редовия прокурор, но и основание за персонална отговорност при евентуален провал на разследването.

Тези предложения на предишния екип на Министерство на правосъдието са отпаднали тихомълком, с което успешно всичко си остава същото

включително основанията за подхранване на критикуваната прокурорска култура на зависимост и подчинение.

Ако редовият прокурор не бъде успешно пречупен чрез дотук очертаната картина, това неминуемо ще бъде постигнато чрез следващия елемент от свръхцентрализацията на прокуратурата – предвиденото правомощие главния прокурор, при определени предпоставки, да командирова всеки прокурор в страната, където си поиска, дори и без неговото съгласие(чл.147, ал.1, т.4 от проекта). Със сигурност дори и неговите автори помнят как не толкова отдавна главният прокурор Никола Филчев командироваше неудобните му прокурори без тяхно съгласие в Тутракан и Кърджали.

Оставена е предварителната проверка - инструментът на безконтролната прокурорска репресия

Проектът на сегашния екип на Министерство на правосъдието се е отказал и да обезоръжи един от механизмите за безконтролна прокурорска репресия – предварителните проверки.

В обявения проект за изменение на ЗСВ от преди една година бяха отменени предварителните проверки, при които не се събират годни доказателства, но затова пък могат да се тормозят хора или да потъват сигнали за престъпления.

Периодично в медиите изтича информация, макар и непотвърдена, за

стоящи с години "на трупчета" предварителни проверки срещу политици, министри, министър-председатели и други лица с управленски функции

Тяхното съществуване може да е и обяснението за странното на пръв поглед влияние на главния прокурор върху различни мнозинства в Народното събрание, нежеланието на изпълнителната власт да проведе задълбочена реформа в съдебната система, както и отказа на управляващото мнозинство да бъде създадена независима прокуратура по румънски модел от преди година.

Самите прокурорски проверки не са и не могат да бъдат от полза за наказателното производство, защото не съществува законен способ за приобщаване на събраната в тях информация като доказателство и извършените действия трябва да бъдат повторени, в случай че започне наказателно производство. Същевременно предварителните проверки не спират срока на давността за наказателно преследване (можем да си спомним как изтече давността в рамките на неколкократно удължавана предварителна проверка срещу бившия министър в кабинета Орешарски Иван Данов).

С настоящия проект единствената промяна в предварителните проверки е ограничаването им със срок. То обаче е само привидно, тъй като според предложението на Министерството срокът може да бъде "удължаван".

Върховната административна прокуратура не е пипната, нито са изчистени правомощията й

Без каквато и да било дискусия Министерство на правосъдието е загърбило и идеята за премахване на Върховната административна прокуратура и изчистване на правомощията на прокуратурата в административния процес съобразно Конституцията.

В изготвения от предишния екип на Министерството законопроект се предвиждаше структурното заличаване на Върховната административна прокуратура. Това не би отслабило защитата на държавния интерес, който по административните дела срещу гражданите се защитава освен това от многобройни административни органи – комисии, агенции и т.н.

Несъстоятелен е основният публично изразяван мотив за нейното запазване, че съгласно разпоредбата на чл. 126, ал.1 от Конституцията структурата на прокуратурата съответства на тази на съда, тъй като това отдавна не е така.

С въвеждането на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) бе изградена системата на административното правосъдие, което включва Върховния административен съд и още 28 административни съдилища. Тази промяна не доведе до промяна на организационната структура на създадената Върховна административна прокуратура и не бяха създадени прокуратури към всяко от 28-те административни съдилища. Тогава никой не се позова на чл. 126, ал. 1 от Конституцията, чийто смисъл е прокуратурите да следват системата на съдилищата, т.е. да не може да има прокуратура, която да не е съответна на съд, но не и задължително към всеки съд да има прокуратура.

Предложеното в предишния проект за изменение на ЗСВ премахване на Върховната административна прокуратура и предвиждането на структурни звена в рамките на общата прокуратура за участие на прокурори в административни производства целяха да се изчисти ролята на прокурора в административния процес. Фактически прокуратурата не участва в първоинстанционните съдебни производства по административни дела, с изключение на случаите, когато производството е образувано по протест на прокурор. АПК (член 153, ал. 1) и не включва прокурора като страна в съдебното административно производство.

Задължение за участие прокурорът има само в касационното производство (чл. 217, ал. 2 АПК). Доколкото обаче предмет на производството пред втората инстанция е решението на първоинстанционния съд, това поставя въпроса

каква точно е ролята на прокурора в това производство, тъй като прокуратурата няма конституционно правомощие да контролира дейността на съда

Така, под формата на конституционното правомощие на прокуратурата да участва в предвидените в закон случаи в административни дела, фактически се създава правомощие на прокуратурата, което не е предвидено в Конституцията (да контролира съда). Участието на прокуратурата в съдебните административни производства безспорно е важно, но това трябва да бъде участие, което е мотивирало прокурора да подаде протест срещу един акт или действие на административен орган, които счита за незаконосъобразни. Тогава прокурорът ще има всички права на страна в съдебното административно производство и тези права той ще използва, за да брани публичния интерес. Но когато прокуратурата не е установила и решила, че даден акт или действие са незаконосъобразни, не е участвала в първоинстанционното производство се поставя въпросът защо участва във второинстанционното и кого контролира?

Освен правомощието да участва в дела прокуратурата в административния процес има правомощие да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове – чл. 127, т. 5 от Конституцията. Конституцията не уточнява изрично чии актове може да отменя, но тази разпоредба очевидно е реминисценция на разпоредбата на чл. 133, ал. 1 от Конституцията от 1971 г., която установяваше задължение на главния прокурор да осъществява "надзор за точното и еднакво изпълнение на законите от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите".

Подобна разпоредба обаче в действащата Конституция няма, поради което и това правомощие (да предприема действия за отменя на незаконосъобразни актове)

противоречи на правомощието на съдилищата да осъществяват контрол за законност на актовете и действията на административните органи

по чл. 120, ал. 1 от Конституцията.

Неточността и повторението при определяне на правомощията на прокуратурата, освен че създават предпоставки за неефикасно използване на ресурса, с който тя разполага, поставят под съмнение такива основни принципи на правовата държава като съдебния контрол за законност на актовете и действията на административните органи и независимостта на съда.

Именно поради тези, може би трудни за разбиране извън кръга на юристите противоречия и неясноти, които обаче са от съществено значение за върховенството на правото предложихме преосмисляне на ролята на прокурора в административното производство, чрез нова система на прокурорските правомощия (чл.144, ал. 1), които в административния процес да ограничат ролята на държавните обвинители единствено до възможността да следят за спазване на законността.

Едновременно с функционалното преструктуриране предложихме и организационно, чрез премахване на самостоятелното съществуване на Върховна административна прокуратура

За осъществяване на конституционните правомощия на прокуратурата в гражданския и административния процес е напълно достатъчно към Върховната касационна прокуратура и окръжните прокуратури да се създават специализирани отдели, прокурорите от които в предвидените от процесуалните закони случаи да участват в граждански и административни дела. Освобождаването на прокуратурата от несвойствените й задачи, освен че елиминира опасностите от свръховластяване, й позволява да изпълнява основната си функция във връзка с осъществяването на наказателното производство – да ръководи разследването и да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и да поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер.

Правомощията на прокуратурата извън сферата на наказателното производство следва да бъдат сведени до минимум, доколкото такъв е разумът на текста на чл. 127 от Конституцията.

Очевидно е, че Министерство на правосъдието вече не стои за предложенията от предишния проект за изменения на ЗСВ за конкретните мерки за създаване на допълнителни гаранции за индивидуалната професионална самостоятелност на прокурора

при изпълнение на неговите правомощия и за повишаване на ефективността и отчетността в работата на прокуратурата, включително чрез отпадане на правомощията й по несвойствени с конституционните й функции задачи.

Това нямаше да е проблем, ако вместо тях бяха предложени други със същия ефект или още по-радикални. Предлагат се обаче мними промени, които за кратко може да заблудят обществото и европейските партньори. Дълго обаче няма да може да се скрие, че главният прокурор все така е фигура, която няма кой да разследва, прокурорите в работата си са професионално зависими от ръководителите си, отговорността е размита, но затова пък прокуратурата може да контролира всички сфери.

* Авторът е бивш заместник- министър на правосъдието по времето на Христо Иванов, ръководител на екипа, изготвил миналогодишния проект за ЗСВ.