Европа не вярва на обещания

© Надежда Чипева, Капитал

Фразата, която може би най-добре обобщава реформаторските наклонности на управляващите в България, е "не ме гледай какво правя, а слушай какво ти говоря". Затова повече от десет години постоянно се правят:

- пенсионна реформа, която задържа пенсиите ниски и дефицита в НОИ – все толкова висок
- здравна реформа, която постоянно надува разходите, включително доплащанията от пациентите, а здравните услуги остават с ниско качество
- административна реформа, която не води до съкращаване на броя на заетите в обществения сектор, увеличава разходите за тях и не подобрява качеството на услугите
- съдебна реформа, която все се случва, но нито вътрешните наблюдатели, нито европейските партньори са убедени, че има реалeн резултат
- и ред други, за които няма да ни стигне времето.

Поредните обещания за реформи са оповестени в средата на месеца, а целта им е да убедят европейските партньори, че България е готова за влизане в Механизма на обменните курсове (ERM II). Единият от няколкото ангажимента, които държавата поема, е да подобри управлението на държавните компании, което е логично, тъй като те са източник на условни задължения за държавата, а голяма част от тях са в лошо финансово състояние и много бързо могат да се превърнат в реален фискален риск.

Само седмица по-късно обаче управляващите нагледно показват, че нито разумното харчене на публични средства, нито доброто управление на държавни компании е приоритет, тъй като взeмат решение за увеличаване на капитала на Държавната консолидационна компания (ДКК) с 500 млн. лв. без разчет или обосновка за необходимостта от това. От решението става ясно, че средствата ще се използват за ремонт на язовири, но скоростта, с която бе взето решението, както и подробностите (или липсата на такива) около него повдигат сериозни въпроси относно водената уж разумна фискална политика.

Размиване на отговорност

Въпреки че с промени в Закона за водите от края на юни 2018 г. се създава нова държавна компания "Управление и стопанисване на язовири", която трябва да управлява и поддържа язовири, публична и частна държавна собственост[1], парите за поддръжка не отиват в нея, а в ДКК. Оставяме настрана, че вече има ред държавни компании, които могат да управляват и поддържат язовири, като "Напоителни системи", и преминаваме към няколко уловки:

1. Общините, които не могат да се грижат за язовирите, не са длъжни да ги прехвърлят на новата компания
2. Дори и общините да искат да ги прехвърлят, това може да отнеме много време, тъй като "повечето от язовирите нямат изрядни документи", обясняват от Министерството на икономиката
3. "Управление и стопанисване на язовири" ще се грижи и за язовири, за които текат спорове за собствеността.

С други думи, без да е ясно чия е собствеността на язовирите (т. 3) и без да е ясно кога (и дали изобщо) тя ще бъде прехвърлена на държавната компания (т. 2), ДКК ще има грижата да финансира ремонтните дейности по язовирите, което представлява колосално разминаване между права и задължения по собственост и абсолютно размиване на отговорността. Какво би попречило например на някоя община да се "забави" с подготвянето на документите, докато текат ремонтните дейности, а след това да се откаже да прехвърли собствеността на язовира? Същото се отнася и за язовири, за които се води спор за собствеността. Кой носи отговорността, ако ДКК, която не е собственик, предпочете по-ниска оферта, съответно по-некачествен ремонт? Кой носи отговорността, ако собствениците на даден язовир не осигурят достъп до него за ремонтните дейности? Това е т.нар. проблем принципал - агент, който се изразява в това, че интересите на принципала (собственика на язовира) и агента (компанията, която трябва да го управлява и поддържа) се различават, но вместо да уеднакви интересите им, парламентът съумява да ги раздалечи още повече, като включи трета страна – ДКК, която трябва да ремонтира язовирите.

Сметка на око

Следващият интересен момент е колко ще струват ремонтните дейности. От доклад на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор[2] става ясно, че 414 язовира се нуждаят от спешен ремонт. Проверките на язовирите от надзорната агенция от началото на март 2018 г. оценяват опасните язовири на около 150, а в края на миналата година от Министерството на икономиката твърдят, че те са около 200.

Няма да разберем как опасните обекти се оказаха двойно повече от предварителните оценки, нито ще разберем как са изчислени необходимите средства за ремонтирането им, тъй като дейностите са различни и не може да се използва осреднена сума. Така например ремонтът на язовир "Бели Искър", който е с обем от 15,3 млн. м3, се очаква да е около 30-60 млн. лв., но той е от големите, а дори не фигурира в списъка на държавната агенция. Основната част от посочените за опасни язовири са с обем под 500 хил. м3, а само 6 са с обем над 3 млн. м3, които се класифицират като големи.

Изпълнителите и бюджетното финансиране

След като стана ясно, че не е ясно как е изчислена кръглата сума от 500 млн. лв. за ремонти на язовири, нека видим как е осигурена и кой ще я разпределя. Средствата се отпускат за сметка на централния бюджет, но представляват извънбюджетен разход, т.е. няма да доведат до увеличение на бюджетните разходи през 2018 г., а оттам няма риск за изпълнението на бюджетното салдо. Това се извършва на основание чл. 109, ал. 4 от Закона за публичните финанси, както бяха отпуснати средствата за разплащане на НЕК с "Атомстройекспорт", за увеличението на капитала на държавни компании като НДК, за увеличението на капитала на държавни болници като ВМА и др.

Това, че няма да се отрази на бюджетния баланс, не означава, че не е необходима прозрачност и оценка на ефективността, тъй като става въпрос за публични средства, а както обърнахме внимание по-рано – държавните компании формират квазифискални разходи и условни задължения за държавата, които могат да се превърнат в реални. Този подход вероятно се използва, за да се прикрие неефективното изразходване на средства и неразумната фискална политика, защото алтернативата е централният бюджет директно да отпусне средства на общините за ремонт на язовирите. В този случай обаче въпросните 500 млн. лв., освен че представляват непредвиден бюджетен разход, биха влошили и бюджетното салдо, а това влошава аргументите, че страната е готова за ERM II.

В началото на статията повдигнахме въпроса защо средствата отиват в ДКК, а не в новата държавна компания "Управление и стопанисване на язовири". Един от възможните отговори е, че ДКК е замислена през 2010 г. като холдинг за приватизация, но тази функция се изчерпва само за две години, а от 2016 г. вече е холдинг за управление на държавни компании и национализиране на нови такива.

От създаването на ДКК през 2010 г. до 2015 г. компанията е с внесен капитал от малко под 9 млн. лв., а през 2016 г. изведнъж се изстрелва на около 230 млн. лв., както се вижда на долната графика. В края на 2017 г. е гласувано ново увеличение на капитала от 120 млн. лв., което се вижда от отчета на компанията за първото тримесечие на 2018 г., а новото предложение за увеличение с 500 млн. лв. ще го увеличи до 853 млн. лв., или близо 2,5 пъти.
Липсата на яснота относно необходимите разходи за ремонта на язовирите навежда на мисълта, че предназначението им е друго. Едно обяснение, е че това е скрита рекапитализация на дружествата в холдинга, друго – че е свободен ресурс за нови национализации. Към всичко това се добавя и особеността, че ДКК няма задължение за провеждане на обществени поръчки, ако се съди по досегашната работа на холдинга.

Няма съмнения, че има язовири, които са в окаяно състояние и се нуждаят от спешни ремонти, но повече от всичко те се нуждаят от добро управление, защото ремонтните дейности не са еднократни. Това, което разбираме от подхода на управляващите обаче, е, че не само че не се търси трайно и устойчиво решение на проблема, а се запазват старите и порочни практики. Те включват непрозрачно разпределение на публични средства, липса на оценка за ефективност и ефикасност на публичните разходи, създаване на възможности за безконтролно харчене и размиване на отговорността. По този начин изпратеното писмо до ЕК с ангажименти за реформи започва да прилича все повече на обещанията на алкохолик, че се е променил и спира да пие, а 1-2 седмици по-късно се вижда, че това е далеч от истината.
[1] В този обхват не влизат язовирите, които се стопанисват и управляват от "Национална електрическа компания" - ЕАД, "Напоителни системи" - ЕАД, "Земинвест" - ЕАД, ВиК операторите с държавно или с държавно и общинско участие в капитала и тези, отдадени на концесия, за които в концесионния договор е предвидено извършването на основен ремонт и реконструкция от страна на концесионера
[2] Може да бъде намерен на сайта на Министерски съвет

"Дневник" публикува анализа на Института за пазарна икономика.