Недопустимо е със заповед на министър да се засягат конституционни права

© Велко Ангелов

"Дневник" зададе въпроси на доктора по конституционно право доц. Атанас Славов, адвокат и преподавател по публичноправни науки в СУ "Св. Климент Охридски", във връзка с извънредните мерки, които властите предприеха заради пандемията от коронавирус. Доц. Славов отговори вчера на въпроси на читатели в профила на "Дневник" във "Фейсбук". Днес публикуваме писмените му отговори.

Чии инструкции трябва да следват гражданите и фирмите - на щаба, на здравния министър, на закона?

- "Инструкциите" се издават в предвидена от закона правна форма - заповед, наредба, решение или друг административен акт (индивидуален, общ, нормативен). Кризисният щаб не издава административни актове, а обсъжда и предлага мерки, които съответните институции "обличат" в съответната правна форма.

Заповедта на министъра на здравеопазването, въвеждаща забрани и ограничителни мерки, трябва да се спазва. От конституционна гледна точка приемането на промени в съответните закони, даващи основание за ограничаване на определени конституционни права, трябваше да предшества издаването на тази заповед.

Имат ли властите законово основание да санкционират фирма или гражданин, които не изпълняват заповедите на здравния министър? На какво основание?

- Законовото основание са административнонаказателните разпоредби на Закона за здравето, по-специално чл. 212, 213, 215 от Закона за здравето. За по-тежките случаи на нарушения е предвидена наказателна отговорност - чл. 355 от Наказателния кодекс.

Как оценявате взетото в петък от Народното събрание решение за обявяване на извънредното положение? Не трябваше ли в него да се включат и конкретните мерки, които правителството да предприеме?

- Предвид влошаващата се ситуация решението е за въвеждане на извънредно положение е правилно. За да е ефективно обаче, конституционните стандарти изискват приемането на специални закони (или изменения в действащи закони), които да формулират конкретните мерки по начин, който минимално да засяга конституционните права.

Ограничения на определени права са допустими (чл. 57, ал. 3 КРБ), но тези органичения трябва да са въведени със закон, който да е пропорционален на конкретната заплаха, и то по начин, че същността на правото да не бъде накърнена. Ограничаването не трябва да води до пълна отмяна на тези права. Бланкетното ограничаване на конституционни права също е недопустимо.

Изпълнителната власт, макар и да има по-широка преценка (дискреция) в условията на извънредно положение, трябва да продължи да носи политическа отговорност (пред парламента) и юридическа отговорност (пред съдилищата). Това е ключово условие да не се допусне управленски произвол и да се защитят основните ценности и принципи на конституцията - върховенството на правото (правовата държава), разделението на
властите, защитата на основните права, народният суверенитет, политическият плурализъм.

Приемането на решението за извънредно положение трябваше да върви успоредно с приемането на изменения във всички свързани закони, така че да не се стига до юридически вакуум и колизия с конституцията по отношение на определени по-радикални ограничителни мерки.

Успяхте ли да се запознаете със законопроекта, предложен от ГЕРБ във връзка с мерките по време на извънредно положение? Какво липсва?

- В законопроекта има няколко проблемни момента:

1. Без критична законодателна оценка заповедта на минисъра на здравеопазването, въвеждаща забрани и ограничения, е пренесена на законово ниво (в чл. 2). Този подход поставя под въпрос принципа на правовата държава - върховенство трябва да имат конституцията и законите, които ѝ съответстват, а не заповедите на
министрите.

2. В чл. 2, ал. 2 - направена е обща законодателна делегация със заповед на министъра на здравеопазването да могат да се установяват допълнително по-тежки противоепидемични мерки. Ако с тези мерки се засягат конституционни права на гражданите - това е недопустима делегация - ще е налице противоречие на чл. 4 и чл. 5 от конституцията - принципа на правовата държава и върховенството на конституцията, на чл. 57 - стандартите за ограничаване на правата на гражданите - само със закон, приет от парламента, когато се засягат конституционни права.

Недопустимо е със заповед на министър да се засягат конституционни права на гражданите. Обхватът на ограниченията на правата трябва да е в закона. По отношение на мерки, които засягат други права и интереси, които не са конституционнно защитени - допустимо е със заповед да се въведе подобно ограничение.

3. Предложеното изменение в чл. 326, ал. 1 НК и включването като един от признаците на изпълнителното деяние на престъплението "невярна информация за разпространението на заразителна болест" - създава риск от ограничаване свободата на словото (чл. 39-чл.41 КРБ) - липсва ясен стандарт за невярна информация - това, което официално обявява правителството като данни, или реалната ситуация, която е различна. Гражданите нямат реален достъп до тестовете за вируса и официалната картина е на база много малък брой изследвани лица. Всички официални европейски и межцдународни източници съобщават, че реалистичните очаквания са до 60-70% заразени лица в европейските държави, а СЗО препоръчва масово тестване.

4. Предложеното изменение в Закона за отбраната и въоръжените сили - в чл. 122, ал. 1 - не съответства на целта на закона, който разглежда извънредното положение през призмата на военното положение и общата хипотеза за опасност от въоръжено нападение. Не е тук систематичното място на предложения текст - няма как да се свърже с условията на цивилно извънредно положение.

5. Предложеното в чл. 3 спиране на процесуалните срокове по различните видове дела, освен по наказателните, е обосновано. В същото време обаче на гражданите и юридическите лица следва да се гарантира достъпът до съд на основание чл. 31, чл. 32 и чл. 120 от конституцията. Липсват гаранции за правото на защита и правото за
обжалване на административните актове - чл. 120 КРБ - като форма на защита срещу актовете и действията на властта в условията на извънредно положение.

6. Липсват ясни законови стандарти за ограничение на част от конституционните права - като свободата на предвижване (чл. 35 КРБ) и свободата на събранията (чл. 43 КРБ). Без такива законови разпоредби издадени заповеди за въвеждане на общи за всички ограничения противоречат на конституцията и отделни закони (например Закон за събранията, митингите и манифестациите; Закон за вероизповеданията).

Има ли гаранции, че по-строгите мерки по време на извънредното положение ще отпаднат, след като ситуацията се нормализира?

- Част от въведените нови законови разпоредби са под условие - докато трае въведеното извънредно положение. Те няма да се прилагат след отмяната на извънредното положение.

При някои нововъведени законови тесктове обаче липсва подобно условие, т.е. те ще продължат да се прилагат и след това, т.е. - въведеното извънредно положение е само повод за увеличаване на репресията (административна, наказателна) - напр. новата редакция на чл. 355 от НК, предложената нова редакция на чл. 326 НК (вж. т. 4), новата редакция на чл. 215 от Закона за здравето.

Гражданската бдителност, включително и на медиите, е особено важна в този случай, за да не допуснем прекомерна консцентрация на власт и нови репресивни правомощия, които трудно можем да контролираме.

Каква е позицията ви по отношение на поправките в Закона за здравето и Наказателния кодекс? Имат ли гражданите законово основание да откажат да останат под карантина и при какви условия?

- В чл. 215 от Закона за здравето въведената нова редакция е свързана с увеличената глоба, която се отнася само за болни и заразени лица, нарушаващи карантината. Тя не е основание за принудителна изолация на здрави хора, които се завръщат от рискови държави, нито е основание за ограничаване на свободана на придвижване на останалите граждани.

Новата редакция на чл. 355 от НК разчирява признаците на изпълнителното деяние като включва "правила и мерки", освен нарушването на наредби - т.е. разширява се наказателната отговорност за лицата, така че основание за привличането като обвиняем е нарушението и на заповеди, разпореждания и други индивидуални актове, въвеждащи конкретни мерки, и то без тези актове да са минали през съдебен контрол. Резултатът е по-интензивна наказателна репресия без пропорционална защита на правата на гражданите (особено при неработещи административни съдилища).

Има ли опасност от полицейски и прокурорски произвол по време на извънредното положение?

- Винаги има такъв риск, особено когато сработват авторитарни инстинкти най-вече в прокуратурата, върху която няма адекватен публичен контрол, а някои действия и процедури като т.нар. прокурорски проверки и осъществяване на "надзора за законност" не подлежат на съдебен контрол. В същото време разпорежданията на прокурора са задължителни за изпълнение.

Широката дискреция на прокуратурата извън наказателното производство е много съществен проблем, който остава нерешен - даването на задължителни предписания и разпореждания по отношение на различни държавни органи с изрично възложени със закон правомощия. По този начин се заобикалят легитимни демократични процедури за вземане на управленски решения и търсене на политическа и юридическа отговорност.

Как гражданите могат да контролират действията на управляващите в тази ситуация?

1. Конституционното право на защита (чл. 56 КРБ) и правото да се обжалват актовете на администрацията (чл. 120 КРБ), принципа за отговорност на държавата за вреди причинени на граждани (чл. 7 КРБ) не са формално ограничени. Засегнатите страни имат право да водят съответните видове дела и да търсят обезщетение за нанесени вреди от незаконни актове и действия на органите на власт. Доколкото процесуалните срокове не текат по време на извънредно положение, исковете (жалбите) могат да бъдат водени след отмяната на извънредно положение.

2. Правото на петиции, сигнали и жалби на гражданите (чл. 45 КРБ) също не е ограничено.

3. Омбудсманът също може да бъде сезиран за извършени нарушения на правата.

4. Парламентарният контрол - въпроси и питания в пленарна зала и контролът, осъществяван от парламентарните комисии.

5. Подаване на искане до Конституционния съд (от органите по чл. 150 КРБ) за обявяване на закон за противоконституционен.

Може ли демокрацията да пострада дългосрочно заради сегашните мерки? За какво трябва да настояват гражданите след края на извънредното положение?

- Демокрацията в условията на извънредно положение е по дефиниция ограничена. В политическата/ конституционната теория извънредното положение е известно още като конституционна диктатура.

Това състояние на подчиненост на обществото на задавани от изпълнителната власт цели и мерки (със санкцията на парламента) крие сериозни рискове особено в условията на неукрепнала, неконсолидирана, дефектна демокрация, каквато има(х)ме в България. За да се противодейства на съществуващите и до този момент авторитарни тенденции, е необходима и гражданска мобилизация и бдителност - всяко нарушение на правата да
бъде оповестявано, да се обжалват по съдебен ред актовете на органите, да се настоява за повече публичност на действията, адекватна и пълна информация, политиците да поставят под контрол генералите, а не обратното.

Бих препоръчал създаването на граждански борд (от представители на активни неправителствени организации, независими медии, правозащитници и академични лица), който да осъществява непрекъснат независим моноторинг на мерките, които правителството предприема, и да се докладват потенциални нарушения на правата.

Коронавирусът е най-голямата тема за България и света, но ако искате да следите лесно какво друго си струва да знаете, четете новата рубрика "Новини без коронавирус".