Монополът на прокуратурата върху наказателното преследване е необясним лукс

© Асен Тонев

"Дневник" публикува в няколко части анализа на Андрей Янкулов, старши правен експерт в Антикорупционния фонд, заради важните въпроси, които повдига, решенията, които сочи, и фундаменталното значение на темата за постигане на върховенство на правото - проблем, отбелязан и от Европейския парламент. В първата част, която публикувахме, беше направен исторически обзор на прокуратурата и описание как функционират европейските прокуратури сега. Във втората беше направено сравнение с българския модел. В третата част беше направен анализ на идеите за бъдеща реформа. Днес, в последната част, авторът посочва възможното адекватно решение. Андрей Янкулов доскоро беше прокурор, но напусна системата в знак на несъгласие със случващото се в нея.

VIII. 1) Цялостно елиминиране на функцията по "общ надзор" и 2) предвиждане на форми на външен процедурен контрол върху начина, по който се осъществява наказателното преследване - необходими и възможни аспекти на бъдещата реформа

На първо място, на фактически продължаващото и след демократичните промени упражняване от прокуратурата на общ надзор за законност върху дейността на администрацията (освен това и противно на конституционната уредба) трябва да се сложи край. Така ще се адресира третият от идентифицираните в раздел V проблеми, като дейността на институцията си остане в рамките на наказателния процес, както всяка една модерна прокуратура от континентален тип.

На второ място, когато се говори за осъществяване на функцията по наказателно преследване, то същото се проявява в два аспекта:

1) Когато носителят на правомощието да обвинява действа

В българския наказателен процес обвинение се повдига по формален ред на два пъти - първо т.нар. "привличане в качеството на обвиняем" в рамките на разследването - след съгласуване с прокурора чрез постановление на разследващ орган, респективно със съставяне на протокола за първото действие по разследване срещу лицето (чл. 219 ал. 1 и ал. 2 от НПК) или чрез постановление на самия прокурор (чл. 46 ал. 2 т. 2 от НПК), и второ, след приключване на разследването - с обвинителен акт на прокурор (чл. 246 ал. 1 от НПК), с който досъдебната фаза приключва и делото се изпраща за решаване в съда. Докато контрол по отношение на второто по време обвинение се осъществява от съда, то основателността на привличането в качеството на обвиняем не подлежи на ничия външна на прокуратурата преценка.

Когато привличането е последвано или от искане до съда да определи мярка за неотклонение (задържане под стража или домашен арест), или от вземане на такава, която подлежи на съдебен контрол (гаранция), съдът на практика се произнася по основателността на обвинението на този етап от разследването, доколкото преценява налице ли са достатъчно събрани доказателства, уличаващи обвиняемия като автор на престъплението.

Ако обаче доказателствата според съда не са достатъчно или пък той дори констатира, че обвиняемият е привлечен за нещо, което изначално не съставлява никакво престъпление, тези констатации имат отношение само към мярката за неотклонение, която или няма да бъде взета, или респективно ще бъде отменена, но не и към самото привличане, което продължава да съществува, макар и съд да е казал, че е неоснователно.

Особено в хипотезата на установена от съда несъставомерност на извършеното ще се достигне до логически абсурдната ситуация, при която съдът вече се е произнесъл по изначалната несъстоятелност на обвинението, но това негово решение няма да има никакво значение вън от конкретното производство, касаещо мярката за процесуална принуда - прокурорът ще има пълната свобода да продължи разследването, а обвиняемият ще си стои обвиняем и ще търпи негативните последици от самия факт на обвинението за нещо, за което съдът вече е казал, че не е никакво престъпление.

Съдебният контрол в досъдебната фаза служи като най-добрата възможна гаранция срещу произволното ограничаване на правата на гражданите - а обвинението само по себе си засяга в сериозна степен правата на обвиняемия, дори когато не е съпроводено с конкретна мярка за принуда в рамките на самия наказателен процес. Освен естествените негативни последствия от чисто емоционален и социален характер, редица закони предвиждат други сериозни правни последици, които се свързват единствено с придобиването на процесуалното качество на обвиняем.

Следователно въвеждането на възможност за обвиняемия да обжалва пред съд привличането си в това качество със сигурност ще даде допълнителна гаранция срещу възможната произволна употреба на лостовете на наказателната репресия. Да решава относно основателността на обвинението още повече е водещата функция на наказателния съд и по никакъв начин не може да се твърди, че ще му се дават несвойствени задачи с оглед ролята му в процеса.

2) Когато носителят на правомощието да обвинява не действа

В българския наказателен процес началото на разследването се поставя или в общия случай по формален ред от прокурора с постановление за образуване на досъдебно производство (при законен повод и достатъчно данни, от които може да се направи извод, че е извършено престъпление - чл. 212 ал. 1 от НПК), или обикновено от разследващ орган с първото действие по разследване, когато е налице неотложност и доказателства за факта на престъплението трябва да започнат да се събират веднага (чл. 212 ал. 2 от НПК) или при явно извършване на престъпление (чл. 356 ал. 1 от НПК).

Следователно първият момент, в който се прегражда възможността да се достигне до обвинение, настъпва още с отказа на прокурора изначално да образува досъдебно производство - т.е. най-често когато счете, че няма достатъчно данни за извършено престъпление от общ характер и такива не са събрани и в резултат на т.нар. предварителна проверка по реда на ЗСВ. Този отказ не подлежи на никакъв контрол вън от прокуратурата, положение, което е многократно критикувано от различни международни организации и експерти.

Ако наказателно производство веднъж е образувано, неговото последващо временно спиране или окончателно прекратяване вече подлежат на съдебен контрол (чл. 243 и чл. 244 от НПК), като съдът може да ги отмени и да възстанови висящността на разследването. Т.е. най-малкото не съществува особена логика съдът да може да контролира дали едно разследване е законосъобразно прекратено, но пък да не може да контролира дали законосъобразно е отказано изначалното му започване. Още повече че така на практика за достъпа до съд се придава голямо значение на решението на полицията дали директно да започне разследване на някакво събитие, или да чака санкцията на прокурор, който тепърва да реши дали да образува досъдебното производство и да разпореди разследване - в първия случай последващото прекратяване ще подлежи на съдебен контрол, във втория - липсата на образуване - не.

Следователно минимална стъпка към създаване на допълнителна гаранция срещу незаконосъобразното неупражняване на разследващата и евентуално на обвинителната функция би била наред с прекратяването и спирането на наказателното производство, съдебен контрол да се въведе и за отказа от образуване.

Същевременно липсата на действие от страна на обвинителната власт може да се изрази не само във формален акт, с който се отказва, спира или прекратява, но и с продължително бездействие да се предприемат каквито и да е процесуални стъпки. Това бездействие може да е в ущърб както на обвиняемия, който освен че търпи посочените по-горе негативи от самия факт на обвинението, е и лишен от достъп до съд, който да се произнесе по основателността му, така и на претърпелите вреди от престъплението субекти.

С новата редакция на гл. 26 от НПК11 се предвиди възможност от съда да се поиска ускоряване на досъдебното производство, ако е изминал даден период от привличането на обвиняемия. Изтичането на този срок вече не води като по старата редакция на същите текстове до несъразмерната и автоматично налагана за бездействието санкция, изразяваща се в прекратяване на наказателното производство, ако след изтичането на фиксиран срок не се внесе обвинителен акт (която не се съобразяваше с интересите на претърпелите вреди от престъплението лица и с обществения интерес).

От тази крайност обаче се премина към настоящото положение на никаква санкция, което прави ускоряването на производството по настоящата уредба по-скоро с пожелателен характер. Удачно е залагането сега на не точно фиксиран срок (фактическата и правна сложност на делата е различна), но в който прокурорът все пак да трябва да се произнесе по същество по досъдебното производство, като го спре, прекрати или внесе с обвинителен акт в съда.

Когато прокуратурата не желае да упражни обвинителната си функция, в действащото законодателство не съществуват никакви механизми за външен контрол на това бездействие, съответно за защита по наказателнопроцесуален път на интересите на претърпелите вреди от престъплението субекти, респективно на публичния интерес от наказване на извършителя. Когато отмени прекратяване на досъдебното производство например, съдът не може да задължи прокурора да внесе обвинителен акт, дори ако смята, че доказателствата по делото изискват именно това.

Потенциално разрешение на този казус би било или съдът да може да укаже на прокурора предприемането на действия за наказателно преследване, или заинтересованата страна сама да е в правото си да повдигне обвинение (т.нар. (субсидиарно) частно обвинение, ако заинтересованата страна е пострадал от престъплението, или actio popularis, ако не е пострадал от престъплението), като и двата варианта (съдебен контрол и (субсидиарно) частно обвинение) съществуват в много от съвременните европейски правни системи.

Както беше посочено, ролята на съда в континенталния модел на наказателен процес не изключва ангажирането му с процеса по разкриване на обективната истина нито на съдебната, нито на досъдебната фаза - а и вариантът със съдебна проверка би бил с по-голяма практическа стойност в родната наказателнопроцесуална реалност, тъй като формалните изисквания към обвинението у нас са големи.

Нещо повече, принципът на задължителност на наказателното преследване означава, че решението дали да обвини прокурорът трябва да вземе по закон, а не по целесъобразност. Т.е. с указването на предприемане на действия за наказателно преследване съдът просто ще се грижи за законосъобразното упражняване на прокурорските правомощия, а няма да навлиза в сферата на суверенно право на прокурора, което той може или не може да упражнява по целесъобразност.

При хипотезите на неупражняване на обвинителното правомощие, от съществена важност ще бъде да се идентифицират правилно субектите, които ще имат легитимен правен интерес да се възползват от механизмите за контрол върху бездействието на обвинителя. Докато правният интерес за ангажиране на контрола върху упражняването на обвинителната функция може да бъде сведен конкретно до лицето, което търпи непосредствените ограничения от факта на привличането си в качеството на обвиняем, то когато се касае за проверка на бездействието на компетентния да обвини държавен орган, решението кой може да я поиска ще бъде по-сложно.

Винаги легитимен интерес да поиска ревизия на бездействието на обвинителя би имало пострадалото от разследваното престъпление физическо лице, респективно ощетеното юридическо лице. Съществуват обаче множество престъпления, в резултат на които не настъпват преки вреди за дадено физическо или юридическо лице, но публичният интерес от проверка на прокурорското становище да не обвинява остава. В тези случаи адекватно разрешение би могъл да бъде например служебен контрол на по-ограничен по обхват актове, който да се осъществява при зададени критерии за характера и степента на обществена опасност на разследваното предполагаемо престъпление от гледна точка качеството на субекта и/или засегнатия интерес.

В обобщение на предлаганите идеи за създаване на механизми за контрол върху това как се осъществява наказателното преследване е необходимо да се изведат няколко ключови моменти:

- същината е в осигуряването на достъп до съд за решаването на важни въпроси, което само по себе си не може да бъде панацея, но със сигурност трябва да бъде целен ефект в една правова държава;

- безконтролното/монополно провеждане на наказателното преследване от прокуратурата е лукс, който не са си позволили дори държави с много по-укрепнали правни и политически системи, а същото не само продължава да съществува у нас, но и в правните среди се счита едва ли не за основен постулат на наказателното правосъдие;

- опасението от претрупване на наказателния съд, особено при ясната и безспорна тенденция на чувствително намаляване на регистрираната престъпност от началото на века, логично водеща до по-малко наказателни дела за решаване от съда, не може да бъде принципен аргумент срещу улесняването на достъпа до правосъдие - от една страна е въпрос на мениджмънт и гъвкавост на съдебната система как наличният напълно достатъчен ресурс да бъде рационално използван, за да не са претоварени едни магистрати, за сметка на други, които почти не работят, от друга страна е въпрос на адекватност и разум при конкретното разписване на механизмите на законодателно ниво;

- процедурните възможности за контрол и въздействие от съда върху начина на осъществяване на наказателното преследване биха създали по-добри предпоставки за постигане на по-качествено функциониращо обвинение, отколкото уповаването единствено в някакъв перфектен механизъм за институционален контрол върху прокуратурата;

- по-качествено функциониращото обвинение в частност означава и по-добро наказателно правосъдие в цялост и именно това трябва да бъде основната цел на реформата - не е възможно системата на наказателното правосъдие да работи задоволително за гражданите, които я издържат, ако реформата не е насочена към подобряване на продукта на един от основните ѝ компоненти - прокуратурата.

IX. В заключение - за да сработят предлаганите механизми, съдът трябва да си бъде на мястото

Както вече стана дума, всяка една нормативна промяна следва да отчита обективното състояние на публичния живот, който се стреми да регулира. В този смисъл надеждите, които се възлагат на съда, трябва да отчитат положението, в което се намира самият той.

Дори като съобразяваме всичките му собствени и привнесени от тежката институционална среда недостатъци, но пък особено когато го съпоставяме с други държавни органи в младата ни демокрация, трябва да отчетем, че през последните години съдът се оформи като може би единствен гарант на върховенството на правото в България. Т.е. най-логично би било именно на него да се търси възлагането на по-голяма отговорност в опитите за изграждане на правовата държава.

Намаляването на политическото влияние, упражнявано при управлението на съда, е безспорно необходима стъпка към подобряване на състоянието му, която рано или късно ще се случи под макар и досега мекия натиск на институциите на Европейския съюз, но и все по-ясно осъзнаващото проблема с това влияние гражданско общество у нас.

Това обаче не може да бъде достатъчно, особено когато се очаква и цели наказателното правосъдие да има проактивна роля в опитите за изчистване на развалата в политическата система, както и тази роля да не се изпълнява избирателно. За да се постигне подобен резултат, визираната стъпка трябва да бъде съпроводена и от даването на по-значима роля на съда в управлението на единната съдебна власт.