"Разследващият" главния прокурор всъщност укрепва безконтролната му власт

"Постига се противна на конституцията цел – допълнителни привилегии и специален режим в противоречие с принципите на правовата държава."

© Велко Ангелов

"Постига се противна на конституцията цел – допълнителни привилегии и специален режим в противоречие с принципите на правовата държава."



"Дневник" публикува от страницата на фондация "Български адвокати за правата на човека" становището й по конституционно дело №4/2021, образувано по искане на президента за установяване на противоконституционност на разпоредби от Закона за съдебната власт и от Наказателно-процесуалния кодекс във връзка с механизма за разследване действията на главния прокурор. Заглавието е на "Дневник".


1. Необходимост от механизъм за контрол върху действията на главния прокурор


Принципите на правовата държава предполагат, че тя се управлява според конституцията и законите, а не според волята на конкретно лице, както и че законите се приемат в защита на интересите на обществото, а не на конкретно лице. Конституцията на Република България дефинира фигурата на главния прокурор (ГП) като самостоятелен конституционен орган с правомощия, които законодателят системно разширява, без да осигурява присъщите на правовата държава и разделението на властите отчетност, отговорност и механизми за възпиране на потенциален произвол при осъществяването им.




Съгласно конституцията и законите ГП осъществява надзора за законност върху всички прокурори, но действащата в Република България правна уредба мълчи по въпроса кой контролира ГП. Констатации относно безконтролността на ГП са направени и от Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по отношение на невъзможността за независимо разследване в случай на подозрения в престъпление. Изпълнението на това решение на ЕСПЧ, както и на всяко окончателно съдебно решение също е основно изискване на принципа на правова държава, без което съществуването на съдебната власт би било безсмислено.


В годините след постановяването на това решение вместо механизми за възпиране, контрол и отговорност измененията на КРБ от 2015 г. осигуриха капсулирането на прокуратурата под ръководството на главния прокурор и неговото силно влияние върху бившите и бъдещи прокурори - членове на Прокурорската колегия на ВСС, достигащо до контрол при избора не само на следващия главен прокурор, но и на председателите на ВКС и ВАС. Успоредно с това бяха въведени допълнителни "законни" правомощия на ГП, достигащи до типични за изпълнителната власт действия по ръководство и контрол над самостоятелна въоръжена структура. През 2020 г. свръховластяването и безконтролността на ГП доведе и до споменатите (макар и мимоходом) от вносителите на Закона за допълнение на НПК "обществени очаквания за гарантиране на ефективното и безпристрастно провеждане на разследвания срещу главния прокурор".


За разлика от изразените от други институции становища фондация "Български адвокати за правата на човека" счита, че както "обществените очаквания", така задължението за изпълнение на решението на съд, чиято юрисдикция Република България е приела по силата на ратифициран и публикуван международен договор, обуславят наличието на обществен интерес от създаването на механизъм за независимо разследване на ГП като минимална мярка за балансиране и възпиране на евентуална злоупотреба с властови правомощия. Защитата на този интерес не е нито излишна, нито сама по себе си противоконституционна.


Законът за допълнение на НПК не защитава този обществен интерес. Историческият анализ на усилията в тази посока не дава достатъчно основания за заключение, че властите са търсили адекватен отговор на "обществените очаквания" съобразно предоставените им препоръки. Няколко не/съзнателно неудачни опита за създаването на възможност за независимо разследване на ГП, характеризирани от някои чужди издания като "10-годишна игра на котка и мишка", бяха предварително критикувани както от български експерти, така и от Комитета на министрите към Съвета на Европа и Венецианската комисия.


Въпреки обявените намерения в началото на 2021 г. Народното събрание внезапно прие новия закон, предмет на настоящето к.д. 4/2021, без предварителното му представяне за мнение от Венецианската комисия. Също така при първото обсъждане на законопроекта народните представители не бяха осведомени за постъпилото предварително отрицателно становище на директора на отдел "Права на човека" към Съвета на Европа. Ясно изразените предварителни отрицателни становища на български институции и организации също не бяха обсъдени от законодателите. По-рано поисканите от българските власти препоръки за възможни ефективни решения не бяха съобразени и с приетия закон и това доведе до решението на Комитета на министрите, взето по време на сесията 19-21 март 2021 г.


2. Конституционосъобразност на приетия Закон за допълнение на НПК (и ЗСВ)


Логическото тълкуване на този закон или установяването на неговото съответствие с конкретен преследван обществен интерес или цел е затруднено, тъй като вносителите на законопроекта, както и текстът на самия закон не сочат изрично такъв интерес или цел. Вместо това в мотивите към законопроекта нееднократно се посочва, че "и]звеждането на делата срещу ГП от неговата юрисдикция не нарушава същността на неговия конституционен мандат". Спорно е дали при действащата уредба "извеждането на делата срещу ГП от неговата юрисдикция" е възможно при спазването на поставеното от законодателя самоограничително условие да "не се нарушава неговият конституционен мандат". Мнозина считат, че без изменение на конституцията не може да се създаде и държавен орган, който формално да съществува като част от прокуратурата, без да е включен в общия ред за контрол, който конституцията предвижда.


В това отношение следва да посочим, че според нееднократните поискани и пренебрегнати от българските власти препоръки на Венецианската комисия и Комитета на министрите, доколкото властите считат, че съществуващият конституционен модел съставлява "непреодолима пречка" за осигуряването на такъв механизъм, те следва да обмислят неговата промяна.


Наскоро внесеният "проект за нова конституция" не отразяваше такъв процес. Твърденията на правителството, че с приетия закон се осигурява механизъм за независимо разследване на ГП, отново и очаквано бяха отхвърлени от Комитета на министрите към Съвета на Европа, който прецени, че и този закон (както и по-ранните законопроекти) не въвежда ефективен механизъм за независимо разследване на ГП. Макар Законът за допълнение на НПК да очертава мерки за премахване на пряката функционална зависимост на "разследващия" от "разследвания" главен прокурор, той остава откровено неефективен за тази цел поради запазването на институционална зависимост на бъдещия разследващ от главния прокурор чрез влиянието му върху ВСС - органът, който избира "разследващия" го и преценява неговата дисциплинарна и пр. отговорност по време на мандата на разследващия, докато разследваният не е отстранен от длъжност и продължава да осъществява влиянието си върху ВСС дори и по време на действия за разследването му.


Обстоятелството, че след изтичането на предвидения 5-годишен мандат този "разследващ" би могъл да предпочете да бъде съдия, с нищо не допринася за неговата независимост в сравнение с останалите членове на ВСС, които имат сходна възможност след края на мандата си, както и по всяко време, в което упражняват прокурорски функции. В компетентността на Конституционния съд е да прецени дали установената неефективност на ЗДНПК (и ЗСВ) за целите на създаването на механизъм за независимо разследване на главния прокурор е въпрос от порядъка на неговата конституционосъобразност.


Фондация "Български адвокати за права на човека" счита, че в опита си да постигне целта да "не нарушава същността на конституционния мандат" на ГП обаче законодателят не само е съхранил "същността на конституционния мандат на главния прокурор", но и го е "обогатил" с нови и недопустими от чл. 6, ал. 2 от КРБ привилегии в няколко насоки.


На първо място, в противоречие с цитираната конституционна разпоредба, ЗДНПК (и ЗСВ), вместо осигуряване на независимо разследване осигурява на ГП възможност за влияние върху избора на разследващия го, с каквато другите граждани и магистрати не разполагат. За разлика от кандидатите за европейски прокурори, които могат да бъдат действащи съдии, следователи или прокурори, ЗСВ ограничи кръга от възможни кандидати за "разследващ главния прокурор и неговите заместници" до действащите прокурори, всеки от които е кадрово и институционално зависим от потенциално разследвания главен прокурор.


Нещо повече, ГП разполага с влияние върху 11-те членове на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, които са бивши и бъдещи негови подчинени прокурори и следователи. Техните гласове при избора на разследващия прокурор са в състояние да отхвърлят всеки "неудобен" кандидат, да блокират нужното мнозинство от 15 от 25-те членове на Пленума на ВСС при избора и функционирането на действително "независим прокурор" и да осигурят разследващ, който е "удобен" на главния прокурор.


Наред с това ЗДНПК (и ЗСВ) не предвижда каквито и да е мерки за отстраняването на ГП от участие в процедурата за избора на разследващия го, нито възможност за временното му отстраняване, в случай че той предприеме действия по разследването му. Същевременно прокурорът за разследване на главния прокурор и неговите заместници остава дисциплинарно и институционално зависим от влиянието на ГП в Прокурорската колегия и Пленума на ВСС. Това положение остава далеч от неговата прокламирана независимост и това е отразено в съображенията на Комитета на министрите за отхвърляне на закона като мярка, предлагана за целите на изпълнението на решението по делото "Колеви".


3. Противоконституционност на посочените в искането разпоредби


В искането на президента за обявяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 46, ал. 8 от НПК, чл. 194, ал. 6 от НПК и чл. 136, ал. 11 от ЗСВ се излагат аргументи, че същите противоречат на чл. 117, ал. 2 от КРБ и биха довели до нарушаване на независимостта на съдебната власт, която според конституцията включва прокуратурата на Република България. Изложени са съображения за противоречие на чл. 46, ал. 8, чл. 194, ал. 6 НПК и чл. 136, ал. 11 ЗСВ с принципа на независимост на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 от конституцията) и се поддържа, че доколкото действията на фигурата "прокурор по разследването срещу главния прокурор или негов заместник" (чл. 194, ал. 6 НПК) не подлежат на ръководство и контрол за законност, осъществявани в рамките на самата прокурорска служба (чл. 46, ал. 8 НПК и чл. 136, ал. 11 ЗСВ), законодателят премахва важни гаранции за обективност, всестранност и пълнота на разследването.


На второ място, в искането на президента са изложени аргументи за противоречие на чл. 46, ал. 8, чл. 194, ал. 6, чл. 213а, ал. 2 НПК и чл. 136, ал. 11 ЗСВ с принципа на равенство на гражданите пред закона и недопускане на привилегии, основани на лично или обществено положение (чл. 6, ал. 2 от конституцията). По отношение на разпоредбата на чл. 411а, ал. 4 НПК относно думите "както и делата от компетентност на прокурора по разследването срещу главния прокурор или негов заместник" се сочи противоречие с чл. 119, ал. 3 от конституцията за забрана за създаване на извънредни съдилища.


Считаме, че независимостта на съдебната власт или на отделни органи от нейната система не означават безконтролност и безотговорност пред закона или поставянето им извън механизмите за възпиране на незаконни действия и произвол. Основните принципи на правовата държава в чл. 4, ал. 1 КРБ и на разделението на властите - чл. 8, ал. 1 КРБ не предполагат съществуването на фигура в държавата - в случая ГП, която, от една страна, да е носител на властнически правомощия съгласно конституцията, а, от друга, върху нея да не може да се упражнява никакъв ефективен и независим контрол.


Конституционосъобразността на атакуваните разпоредби следва да се преценява не спрямо съществуващия "конституционен мандат на главния прокурор", а спрямо съответствието на целта да се осигурят контрол и отговорност на всички властови органи с основните конституционни принципи на правовата държава и разделението на властите. Обратното означава да се приеме, че конституцията изисква гаранции за безконтролност и безотчетност на главния прокурор в противоречие с тези основни принципи.


Разпоредбите на чл. 46, ал. 8 от НПК, чл. 194, ал. 6 от НПК и чл. 136, ал. 11 от ЗСВ създават привидна независимост, тъй като се отнасят само до функционалния й аспект. Фигурата на прокурора по разследването на ГП е противоконституционна, именно защото нейното конституиране не осигурява институционалната й независимост от ГП, а вместо това гарантира на ГП възможност за контрол над тази фигура. Именно в тази насока са и препоръките на Венецианската комисия (ВК), които посочват критериите за независимост на разследване: делата да не са от компетентността на прокурорите и разследващите, които са подчинени на ГП, а органът, който ще го извършва, следва да не може да получава нареждания от ГП и назначаването му и бъдещето му кариера да не зависят от него.


По тези съображения считаме, че изричното освобождаване на функциите на прокурора по разследването на ГП от влиянието на ГП не е достатъчно за преодоляването на институционалната му зависимост от него и на практика укрепва безконтролната власт на ГП в противоречие с чл. 4, ал. 1 от КРБ и чл. 8, ал. 1 от КРБ.


На следващо място считаме, че установяването на съдебен контрол върху отказите на прокурора, разследващ главния прокурор, да образува наказателно производство срещу ГП само по себе си не е противоконституционно и не създава допълнителни привилегии, а има (поне номиналната цел) да създаде допълнителни гаранции за независимост на разследването, водено от прокурора по разследването на ГП. Предвидената в чл. 213 от НПК процедура, при която заинтересованите лица ще могат да обжалват отказа на прокурора по разследването на ГП да образува досъдебно производство, цели да гарантира ефективност на производството и защита интересите на пострадалите физическите лица, ощетените юридически лица и лицата, направили съобщението за извършено престъпление.


Обстоятелството, че законодателят не е предвидил такъв контрол спрямо отказите на други прокурори (които подлежат на обжалване пред по-горестоящия прокурор, а не пред съд) за съжаление е в преценката на законодателя, но не е достатъчно, за да се цени като несправедливост или привилегия за ГП, или неговия разследващ.


Считаме обаче, че конституционният проблем на това законодателното решение е във възлагането на този контрол на нарочно подбран от законодателя съд. Според мотивите на вносителите на законопроекта това е необходимо, "за да има предвидимост и единност, а и по-високата степен на специализация гарантира по-професионален подход", каквито изглежда останалите магистрати не са заслужили. Същевременно въведеният съдебен контрол над отказите на "разследващия" прокурор е с твърде ограничен обхват, който "не засяга вътрешното му убеждение" и това го прави подчертано неефективен. Взети заедно с начина на избиране, разпоредбите на ЗДНПК създават откровено преференциална процедура за разследването на ГП, различна от приложимата спрямо останалите магистрати. Считаме, че това противоречи на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от конституцията, която повелява равенство на всички граждани пред закона.


Считаме, че определянето на отделна компетентност на Специализирания наказателен съд по отношение на едно конкретно лице е в нарушение на принципа за забрана за създаване на извънредни съдилища, залегнал в чл. 119, ал. 3 от КРБ. В Решение на КС №6 от 2018 г. по к.д. №20/2017 г. е застъпено разбирането, че субективно-предметната компетентност на Специализирания наказателен съд е гаранция за неговата безпристрастност. Разпоредбата на чл. 411а, ал. 4 НПК в частта "както и делата от компетентност на прокурора по разследването срещу главния прокурор или негов заместник" създава спрямо ГП и неговите заместници извънреден съд, тъй като компетентността на СпНС е по отношение на конкретно лице, което е предварително определяемо и създава производство по чл. 213а от НК, по което може да правораздава само СпНС, но не и останалите в Република България наказателни съдилища, компетентни да разглеждат дела от същия характер срещу други лица.


Това придава на Специализирания наказателен съд характер на извънреден съд, натоварен да разглежда такива дела срещу предварително определено конкретно лице, каквито останалите съдилища разглеждат срещу всички останали граждани.


В заключение, фондация "Български адвокати за правата на човека" изразява становище, че приетият ЗДНПК (и ЗСВ) е конституционно нетърпим като създаващ недопустима привидност за преследване на легитимната цел да отговори на обществените очаквания и интерес от контрол и предотвратяване на злоупотреба с власт от страна на главния прокурор, докато в действителност постига различната и противна на конституцията цел да създаде допълнителни привилегии и специален режим за неговото разследване в противоречие с принципите на правовата държава, равенството на гражданите пред закона и забраната на привилегиите.


С уважение,


Станислав Костов
Председател на УС на фондация БАПЧ


Всичко, което трябва да знаете за:

Рубриката “Анализи” представя различни гледни точки, не е задължително изразените мнения да съвпадат с редакционната позиция на “Дневник”.

Ключови думи към статията:

Коментари (17)
  1. Подредба: Сортирай
  1. 1 Профил на anonimnii
    anonimnii
    Рейтинг: 1902 Неутрално

    "От „Изправи се! Мутри вън!“ днес коментираха, че биха приели подкрепа за управление дори от ДПС и ГЕРБ."

    https://nova.bg/news/view/2021/04/13/322970/президентът-насрочи-първото-заседание-на-45-ото-народното-събрание/

    Анатема на комунизма!
  2. 2 Профил на anonimnii
    anonimnii
    Рейтинг: 1902 Неутрално

    "От „Изправи се! Мутри вън!“ днес коментираха, че биха приели подкрепа за управление дори от ДПС и ГЕРБ."

    https://nova.bg/news/view/2021/04/13/322970/президентът-насрочи-първото-заседание-на-45-ото-народното-събрание/

    Анатема на комунизма!
  3. 3 Профил на magnas
    magnas
    Рейтинг: 487 Любопитно

    На принципа- Нали искахте промени, ето ви.
    И така всяка промяна е с цел да накара хората да спрат да искат промени и да се примирят.
    А истината е следната - няма как да очакващ от същите хора различна политика. Първо трябва да се сменят хората, те да променят правилата, да се изберат качествени хора по новите правила и тия качествени хора да променят нещо за добро. И всичко това при презумпцията, че има интелигентни избиратели. Трудна работа... Но на дълъг път с малка крачка се тръгва.

  4. 4 Профил на Das Territorium
    Das Territorium
    Рейтинг: 1710 Весело

    До коментар [#1] от "anonimnii":


    До коментар [#2] от "anonimnii":

    Не си по темата, старши.

    A lie can run round the world before the truth has got its boots on. Terry Pratchett
  5. 5 Профил на Fiji
    Fiji
    Рейтинг: 2010 Неутрално

    Трябва да се сложи точка на тази псевдореформа с избор на някакъв надглавен, възглавен или направо да си го кажем прокурор с вързани ръце.

  6. 6 Профил на kzj35678888
    kzj35678888
    Рейтинг: 374 Неутрално

    Хайде стига глупости. Гешев ви е трън в учите. Ставате и си лягате с мисълта за Гешев. Много ви е шубе от него

  7. 7 Профил на goshe55
    goshe55
    Рейтинг: 548 Неутрално

    До коментар [#6] от "kzj35678888":

    " в учите" Ти до кой клас изкара?

    "Русия е бензиностанция маскирана като държава!"
  8. 8 Профил на Dark
    Dark
    Рейтинг: 1186 Неутрално

    Не е ли ясно вече, че само Шиши е важен? Каквото той каже, това е. Той е шефа на Борисов, на всички. Търсете корена.

  9. 9 Профил на Милен Минчев
    Милен Минчев
    Рейтинг: 743 Неутрално

    То всичко много хубаво, но се опасявам, че хората, от които зависят Решенията (с главно Р) дори не могат да препишат заглавието на статията без граматическа грешка, камо ли да схванат написаното...
    Но нейсе, може би с новия парламент има и нова надежда...

  10. 10 Профил на Kakva_e_istinata
    Kakva_e_istinata
    Рейтинг: 548 Разстроено

    Успокойте се съвсем скоро Станислав Трифонов, сценаристите му, Мая Манолова, Арман Бабикян, Николай Хаджигенов, Христо Иванов, Атанас Атанасов и всички радетели за "върховенството на закона" в новия парламент ще махнат главния прокурор, ще се приключи с беззаконието и безконтролността и ще настъпи благоденствие и свобода.

    В спора се ражда истината!
  11. 11 Профил на pet_fire
    pet_fire
    Рейтинг: 5062 Неутрално

    Да ги махат и главния и разследващия

  12. 12 Профил на Роси
    Роси
    Рейтинг: 7033 Неутрално

    " Фигурата на прокурора по разследването на ГП е противоконституционна, именно защото нейното конституиране не осигурява институционалната й независимост от ГП, а вместо това гарантира на ГП възможност за контрол над тази фигура."
    Ами то точно това е целта, половината закони на настоящото НС са противоконституционни. Съмнявам че, че всички са прочели конституцията. А целта на този разследващ на главния прокурор е точно, да не може нищо да разследва.

  13. 13 Профил на Дария Колев
    Дария Колев
    Рейтинг: 5335 Весело

    Успокойте се съвсем скоро Станислав Трифонов, сценаристите му, Мая Манолова, Арман Бабикян, Николай Хаджигенов, Христо Иванов, Атанас Атанасов и всички радетели за "върховенството на закона" в новия парламент ще махнат главния прокурор, ще се приключи с беззаконието и безконтролността и ще настъпи благоденствие и свобода.
    —цитат от коментар 10 на Kakva_e_istinata


    Изобщо да се ликвидира цялата прокуратура!

  14. 14 Профил на volarok
    volarok
    Рейтинг: 2256 Неутрално

    Сега, като се обърне палачинката на властта, Гешефт сам ще си свие сърмите и ще започне са си наляга парцалите. Току-виж сме го видели да започва наказателни производства срещу лидери от досега управлявалата партия ГЕРБ...

  15. 15
    ****

    Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше рекламни съобщения или спам.

  16. 16 Профил на volarok
    volarok
    Рейтинг: 2256 Неутрално

    До коментар [#15] от "rwi061047944":

    Готина е, но точно под темата за прокуратурата не много подходящо да я слагаш...

  17. 17 Профил на tsvetko_51
    tsvetko_51
    Рейтинг: 1626 Неутрално

    Главния прокурор ( не каскета, за него само шут) в изпълнителната власт, както е в по-светлата част на света, а съдебната власт да се остави независима и дори вместо измишльотини, като "специализиран" съд ( не ви ли напомня ЧК това название) да се възстанови нормалния дву- или максимум три-степенен съдебен процес, съдиите и тяхното общо събрание да решава важните въпроси, като избор на председателите на висшите съдилища, а не някакво измислено сборище като ВСС, при това контролирано от прокурори.





За да коментирате, е нужно да влезете в профила си или да се регистрирате.
С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. ОK