Четиво за депутати, които ще реформират прокуратурата

© Цветелина Белутова, Капитал

Задължително четиво за новите народни представители, които са амбицирани да реформират прокуратурата, представлява сборникът, съставен и преведен от Иванка Иванова - "Eвpoпeйcĸи cтaндapти oтнocнo cтaтyтa нa пpoĸypopитe". Издателство "Сиби" вече го пусна в продажба в книжарниците.

Издaниeтo cъдъpжa aĸтoвeте, пpиeти пpeз пocлeднитe 20-ина гoдини oт paзлични opгaни в cиcтeмaтa нa Cъвeтa нa Eвpoпa, ĸoитo paзглeждaт пpaвнoтo пoлoжeниe нa пpoĸypopитe и oтpaзявaт дeйcтвaщитe ĸъм мoмeнтa eвpoпeйcĸи cтaндapти във вpъзĸa c тяxнaтa нeзaвиcимocт, съобщи "Де факто".

Именно това са жалоните, които очертават пътя на съдебната реформа по отношение на прокуратурата и специално главния прокурор. Наличието им на български "вероятно би спестило бъдещи покани към Венецианската комисия да дава становища по въпроси, които са вече изяснени", пише Иванова в предговора.

"Изглeждa oчeвиднo, чe ĸoлĸoтo пo-мaлĸo нayĸa ce влaгa в зaĸoнoдaтeлнитe peшeния, тoлĸoвa пo-cĸopo тe щe тpябвa дa ce peвизиpaт", отбелязва "Де факто". Изданието припомня "нaчинa, пo ĸoйтo y нac ce тъpcи външнa пoмoщ зa paзpeшaвaнe нa пpoблeми c opгaнизaциятa и eфeĸтивнocттa нa пpoĸypaтypaтa":

"Cпeциaлнo пpи пoдгoтoвĸaтa нa зaĸoнoдaтeлнитe пpoмeни, ĸoитo дoвeдoxa дo cъздaвaнeтo нa фигypaтa нa "пpoĸypop пo paзcлeдвaнeтo нa глaвния пpoĸypop", бългapcĸoтo пpaвитeлcтвo нa двa пъти тъpcи cъдeйcтвиe oт Beнeциaнcĸaтa ĸoмиcия, ĸaтo и в двaтa cлyчaя пpaвитeлcтвoтo ce oбъpнa ĸъм ĸoмиcиятa, пpeди дa пpoвeдe eĸcпepтeн дeбaт пo идeитe cи вътpe в cтpaнaтa.

Mнoгo oт пpoблeмитe в пъpвия зaĸoнoпpoeĸт нa ГEPБ, ĸoитo пo-ĸъcнo бяxa ycтaнoвeни oт Beнeциaнcĸaтa ĸoмиcия, мoжexa дa бъдaт ycтaнoвeни и oтcтpaнeни и в peзyлтaт нa пpoфecиoнaлнa диcĸycия вътpe в cтpaнaтa. B тaзи вpъзĸa cбopниĸът нa "Cиби" cъдъpжa бългapcĸи пpeвoд нa цялaтa Koмпилaция oт cтaнoвищa и дoĸлaди нa Beнeциaнcĸaтa ĸoмиcия oтнocнo пpoĸypopитe. Bceĸи път, щoм ĸoмиcиятa пoлyчи иcĸaнe зa cтaнoвищe oт няĸoя дъpжaвa пo пpoблeм нa пpoĸypopитe, нeйнитe eĸcпepти ce ocнoвaвaт нa ĸoмпилaциятa, зa дa гapaнтиpaт пpиeмcтвeнocт в изpaзeнaтa пoзиция."

"Дневник" публикува част от предговора, предоставен на редакцията от Иванка Иванова. Заглавието е на редакцията.

Откъс от предговора на "Европейски стандарти относно статута на прокурорите"

© Дневник

Съветът на Европа е създаден през 1949 г. от десет държави (Белгия, Дания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерландия, Норвегия, Швеция и Великобритания), водени от общото убеждение, че "() постигането на мир въз основа на справедливост и международно сътрудничество е от жизненоважно значение за съхраняването на човешкото общество и цивилизация". В Устава на организацията държавите основателки прокламират, че принципите, върху които се гради всяка истинска демокрация, са индивидуалната свобода (freedom - англ.), политическата свобода (liberty - англ.) и върховенството на правото.

Целта на Съвета на Европа е постигането на все по-голямо разбирателство между държавите членки с оглед защитата и осъществяването на идеалите и принципите, които представляват тяхно общо наследство, и да насърчава техния икономически и социален напредък (чл. 1 от Устава). Всяка от държавите членки трябва да приема принципите на върховенство на правото и това, че всички лица, които се намират под нейна юрисдикция, се ползват с човешки права и основни свободи (чл. 3 от Устава).

Още от началото на своята дейност Съветът на Европа се стреми към "() установяването и утвърждаването на общи принципи в законодателствата, системите и практиките на различните държави членки за борбата с престъпността". Особеното внимание към наказателното правосъдие е мотивирано от факта, че именно в този правен отрасъл прокламираните принципи и ценности на организацията (защита на правата на човека и върховенство на правото) намират най-голямо практическо приложение.

Освен това ефективността в противодействието на престъпността в голяма степен зависи от сътрудничеството между наказателноправните системи на държавите членки, а убедеността, че те споделят общи ценности, е предпоставка за изграждането на доверие между тях. През 1958 г. е създаден специализиран орган - Европейският комитет по проблемите на престъпността, който предлага приоритетите за междуправителствено правно сътрудничество и подготвя проекти за препоръки и конвенции в областта на наказателното право и наказателния процес, криминологията и изпълнението на наказанията. Към 2021 г. под егидата на комитета са изработени около 40 конвенции и над 150 препоръки.

По своята правна природа всички актове в сборника представляват т. нар. меко право - те не са формално задължителни, при неизпълнение няма предвиден санкционен режим, но в същото време не са и лишени от обвързваща сила. Тя произтича както от стриктното юридическо тълкуване на Устава на Съвета на Европа, така и от определени политически фактори. Според чл. 3 от Устава държавите членки са длъжни да си сътрудничат "искрено и ефективно" за постигане на цитираните по- горе общи цели. Комитетът на министрите по всяко време може да провери до каква степен всяка от държавите членки действа в съответствие с целите на организацията.

Освен това тези актове се основават както на сравнителни изследвания на националните правни системи, така и на обобщения на практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), която вече е задължителна за всички държави членки.

Консолидирането на европейските стандарти за независимост на прокурорите е мотивирано и от нарастващото външнополитическо значение на темата за върховенството на правото и синергията, която се развива между стандартите, установени в рамките на Съвета на Европа, и задълженията, които произтичат от членството в Европейския съюз (ЕС). Основно значение в тази област има създаването на Европейската прокуратура. Приетият през 2017 г. регламент е предшестван от дълга подготвителна работа. Тя почива на задълбочено изследване на стандартите, установени в рамките на Съвета на Европа, но също така стимулира сравнителните изследвания и научните публикации във връзка със статута и правомощията на прокурорите в Европа.

Освен това от 2020 г. държавите, които са членки както на Съвета на Европа, така и на ЕС, подлежат на постоянно наблюдение от страна на Европейската комисия за степента, в която спазват върховенството на правото. За България това наблюдение е двойно, доколкото все още действа и установеният в края на 2006 г. Механизъм за сътрудничество и проверка. Този механизъм, както и наблюдението на върховенството на правото във всички държави членки на ЕС, отчитат независимостта на прокурорите като елемент от общото състояние на националните правосъдни системи. Отделно от това, когато през 2016 г. България поиска съдействие от страна на Службата на Европейската комисия за подкрепа на структурните реформи в държавите членки във връзка с реформата на прокурорската служба, докладът на европейските експерти в голямата си част беше основан върху анализ на практиката на ЕСПЧ по дела срещу България. Поради това, макар да няма формално задължителен характер, обвързващата сила на "мекото право" на Съвета на Европа не трябва да бъде подценявана.

Включените в сборника актове са приети през последните 20 години. Засиленият интерес на органите от системата на Съвета на Европа към правното положение, и по-специално към гаранциите за независимостта на съда и прокуратурата, датира от по-рано - от началото на 90-те години на миналия век.

Първият фактор, който определя нарастващото значение на темата, е свързан с разрастването на определени видове престъпност в глобален план от средата на 80-те години на миналия век, като това е най-видимо при престъпленията, свързани с употребата на наркотици. Във връзка с глобализацията и навлизането на модерни цифрови технологии се наблюдава и усложняване на престъпната дейност, засилена роля на международната престъпност, възникват нови форми на организирана престъпност и способи за пране на пари. Националните правосъдни системи реагират на тези тенденции чрез реформи на правоохранителните органи (включително и на прокурорските си служби) с разширяване на дискреционните правомощия на прокурорите и въвеждане на различни алтернативи на наказателната отговорност или на наказателния процес. ""

По данни на ООН специално за периода 1995-2006 г. в глобален план се наблюдава значително увеличение на броя на полицаите и прокурорите, като растежът в някои държави е с 11 % годишно. Европейските държави не остават изолирани от тези тенденции. Твърде е вероятно рязкото увеличаване на броя на практикуващите определени професии да е свързано със снижаване на професионалните стандарти и необходимостта да се вложат специално време и усилия за тяхното документиране и популяризиране.

Друг фактор за засиления интерес на органи от системата на Съвета на Европа към статута и независимостта на прокурорите възниква през 1989 г. с падането на тоталитарното управление в държавите от Централна и Източна Европа. Процесът на тяхното присъединяване към организацията в началото на 90-те години поставя въпроса дали и доколко статутът на прокурорите и структурата на прокурорските служби, които са повлияни от съветския модел на прокуратурата, са съвместими с ценностите, заложени в Устава на Съвета на Европа и в Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ). В края на 90-те години вече се развива практика на ЕСПЧ по темата дали прокурорът може да бъде признат за "длъжностно лице, упълномощено от закона за упражнява съдебни функции" по смисъла на чл. 5, т. 3 от ЕКПЧ.

През 1998 г. по делото Асенов и др. срещу България ЕСПЧ се произнася с отрицателен отговор по този въпрос, а през следващата година повтаря отрицателния си отговор по делото Николова срещу България. По действащото към онзи момент национално наказателнопроцесуално право следователят и прокурорът имат самостоятелно право да вземат мярка за неотклонение "задържане под стража", която може да бъде обжалвана пред прокурора (ако е взета с решение на следователя) или пред по-горестоящ прокурор.

Съдът приема, че обжалването пред прокурор на решението на следователя за вземане на мярка за неотклонение "задържане под стража" е в нарушение на ЕКПЧ. Основният аргумент на съда е, че следователят е длъжен да изпълнява указанията на прокурора, а във всеки последващ момент от развитието на същото производство всеки от прокурорите, пред които е обжалвана мярката, може да се яви пред съда и да защитава обвинителната теза. При това положение нито следователят, нито прокурорът могат да бъдат разглеждани като независими или безпристрастни спрямо страните в производството.

През 1996 г. в рамките на Европейския комитет по проблемите на престъпността започва подготовката на проект за препоръки относно ролята на прокурорската служба в системата на наказателното правосъдие. За целта е създадена постоянна работна група, която подготвя въпросник за сравнително изследване на особеностите на функциите, статута и организацията на отделните национални прокурорски служби. През 2000 г. Комитетът на министрите одобрява първата и основополагаща препоръка по темата - Препоръка 2000 (19) относно ролята на прокурорската служба в системата на наказателното правосъдие. През 2012 г. тя е допълнена от Препоръка (2012) 11 относно ролята на прокурорите извън наказателното правосъдие. През 2011 г. Комитетът на министрите приема Ръководни насоки за премахване на безнаказаността за тежки нарушения на правата на човека.

Тези три акта са включени в настоящия сборник.

Препоръка (2000) 19 предвижда създаването на Конференция на европейските главни прокурори, която да се събира периодично и да оценява напредъка в изпълнението на Препоръката, както и да обсъжда други въпроси от общ интерес. Тук е поместен един от актовете на Конференцията - Европейски насоки относно етиката и поведението на прокурорите (Насоки от Будапеща). Бързо става ясно обаче, че има нужда от постоянен специализиран орган към Съвета на Европа, който да консултира Комитета на министрите по въпроси, които засягат статута на прокурорите. Така през 2015 г. Конференцията на европейските главни прокурори прераства в Консултативен съвет на европейските прокурори (КСЕП) - понастоящем помощен орган към Комитета на министрите. Три от становищата на КСЕП също са представени тук..

Извън дейността на специализираните органи по наказателно правосъдие към Съвета на Европа важна роля за утвърждаването на европейски стандарти във връзка с независимостта на прокурорите има и Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия). Тя е създадена през 1990 г., със споразумение между част от държавите членки на Съвета на Европа, като консултативен орган, който да си сътрудничи с държавите членки и с трети държави при установяването на юридически гаранции за демократичното управление.

Венецианската комисия действа по искане на органите на Съвета на Европа или на конкретни държави и издава становища по проекти за законодателни актове, като взема предвид общите конституционни традиции на държавите членки, ЕКПЧ и практиката на ЕСПЧ.

В този сборник са представени две публикации на Венецианската комисия, които са специално посветени на статута на прокурорите. Първата е "Доклад за европейските стандарти по отношение на независимостта на съдебната система" (част II). Комисията работи по него между 2008-2010 г. по искане на Комитета по правни въпроси и човешки права при Парламентарната асамблея на Съвета на Европа.

Докладът се състои от две части: първата засяга статута на съда, а втората - на прокурорската служба. Тук е включена само втората част. Включена е и "Компилация от становища и доклади на Венецианската комисия относно прокурорите", публикувана през 2017 година. В нея са обобщени основните положения, които Венецианската комисия е отстоявала в своите становища, по отделни тематични въпроси във връзка с правното положение на прокурорите. Този документ служи за ориентир при изготвянето на нови становища на Венецианската комисия при запитвания от отделни държави.

Наличието му на български език вероятно би спестило бъдещи покани към комисията да дава становища по въпроси, които са вече изяснени.