Правото на прокуратурата да възлага проверки крие риск от произвол

"Липсва минимална степен на правна защита, на която имат право физически и юридически лица според върховенството на правото в едно демократично общество", заключава и съдът в Страсбург.

© Юлия Лазарова

"Липсва минимална степен на правна защита, на която имат право физически и юридически лица според върховенството на правото в едно демократично общество", заключава и съдът в Страсбург.



"Дневник" публикува с големи съкращения част от становището на фондация "Български адвокати за правата на човека" във връзка с конституционно дело №18 от 2022 г., по което Конституционният съд прие да разгледа дали противоречат на конституцията два текста от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Заглавието е на редакцията. Целия текст можете да прочетете в прикачения файл.


Конституционният съд отказа да тълкува част от въпросите за главния прокурор
Конституционният съд отказа да тълкува част от въпросите за главния прокурор


Правителството атакува paзпopeдби, ĸoитo пoзвoлявaт пpoĸypaтypaтa дa възлaгa проверки и ревизии за всякакви действия по усмотрение на прокурора, без това правомощие де е записано в Конституцията на Република България (КРБ). Правото за извършване на проверка не фигурира и в Наказателно-процесуалния кодекс. Така държавното обвинение си служи с инструмент, по силата на който може да си позволи всякакви своеволия, без потърпевшите да имат инструмент за защита.


Дo мoмeнтa в Koнcтитyциoнния cъд пpeoблaдвaт мнeниятa и cтaнoвищaтa, ĸoитo пoдĸpeпят oтмянaтa нa aтaĸyвaнитe тeĸcтoвe в ЗCB, c ĸoитo ca дoпиcaни нaдзopни пpaвoмoщия нa пpoĸypaтypaтa. B тaзи пocoĸa ca пoзициитe нa Cъюзa нa cъдиитe в Бългapия, Cъюзa нa юpиcтитe, Bиcшия aдвoĸaтcĸи cъвeт, Aндpeй Янĸyлoв, дoц. Дeянa Mapчeвa и пpoф. Bacил Mpъчĸoв. Ha oбpaтнo мнeниe ca глaвният пpoĸypop, Kaмapaтa нa cлeдoвaтeлитe, Acoциaция "Фopyм" и дoц. Hиĸoлeтa Kyзмaнoвa, посочва "Де факто".




Чл. 145 ал.1 ЗСВ овластява прокурора при изпълнение на предвидените в закона функции:


(т.3.) "да възлага на съответните органи при данни за незаконосъобразни действия да извършват проверки и ревизии в определен от него срок, като му представят заключения, а при поискване - и всички материали";


(т. 6.) "да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено (не само престъпление от закона, но и) друго закононарушение".


Според чл. 145 ал. 3 от ЗСВ, "[р]азпореждания[та] на прокурора са задължителни за държавните органи, длъжностните лица, юридическите лица и гражданите".


Споделяме мнението на Венецианската комисия, че законът допуска "неясно дефинирана власт за намеса от името на държавата в административни (ненаказателни) въпроси, дори в частни спорове, за извършване на проверки и издаване на задължителни заповеди, дори когато случаят не изисква отговор на въпроси по наказателния кодекс".


(...)


Нарушение на принципа за разделение на властите


(...)


Считаме, че предвидената в атакуваните части на чл. 145 ЗСВ компетентност на прокуратурата да възлага проверки и ревизии при данни за "незаконосъобразно действия" както и овластяването й да "прилага предвидените от закона мерки" при наличието на данни, че може да бъде извършено "друго закононарушение", попада извън рамката на чл. 127 от конституцията и допуска намеса на прокуратурата в конституционно очертаната компетентност на други власти.


В нарушение на принципа на разделението на властите тя позволява на прокуратурата превантивни и други действия, в случаи, които не съдържат данни за извършено престъпление от общ характер, не изискват евентуалното негово разследване и не обслужват предприемането на действия за отмяна на незаконосъобразни актове, предвидена в т. 5, нито която и да е друга функция очертана в на чл. 127 от конституцията и я овластяват да издава задължителни за други органи, физически и юридически лица разпореждания и дори да налага "предвидените в закона мерки" в случаи на "други закононарушения".


Конституционният принцип на правовата държава
С код 10Dnevnik получавате поне 10% отстъпка
Купете


Тези разширени функции, както и придадената обвързваща сила на разпорежданията на прокурора в случаи извън рамката на чл. 127 КРБ откровено възстановяват възложения на тази институция до приемането на Конституцията от 1991 г. общ надзор за законност.


(...)


Добавянето на нови способи/правомощия/компетенции, които не са сред изчерпателно изброените в чл.127 от Конституцията влече след себе си противоконституционното на съответните разпоредби. Разпоредбата на чл.145, ал.1, т.3 в частта относно думите "и действия" и "ревизии" добавя нови правомощия за прокурор, а именно да възлага на органи извън прокуратурата и извън системата на изпълнителната власт отговорна за провеждане на разследванията и изпълнение на наказанията, да извършва проверки и ревизии за незаконосъобразни действия.


Такова правомощие не е предвидено в конституцията, където недвусмислено е посочено предприемане на действия по отмяна на незаконосъобразни актове, т.е. прокурорът може да възлага проверки единствено в случаите когато става въпрос за незаконосъобразен акт, но не и действие на орган на изпълнителната или законодателната власт. Конституцията в чл.127, т. 3 не е посочила действия, а само актове, които не включват в себе си действия. Това произтича от езиковото тълкуване на разпоредбите в конституцията, където думата актове се използва общо 22 пъти и от които е видно, че ясно се прави разграничение между акт и действие.


Същевременно възлагането на проверки и ревизии, контролът на държавни органи и длъжностни лица, като дейност, която е извън провеждането на разследване, изпълнението на наказанието и принудителните мерки и участието по граждански и административни дела представлява намеса в правомощията на една от другите две власти. Това съставлява нарушение и на чл. 8 от конституцията. В своето Решение № 7 от 13.09.2006 г. по к. дело № 6/2006 г. Конституционният съд изрично потвърждава, че всяка от трите власти е натоварена със специфични функции, които не могат да се възлагат на органи, упражняващи някоя от другите власти, тъй като така би се променил установеният модел на разделение на властите прогласен в конституцията, а това ще засегне и формата на държавното управление.


Прокурорският надзор: Произход, развитие, функции
С код 10Dnevnik получавате поне 10% отстъпка
Купете


Разпоредбата на чл. 145, ал.1, т. 6 от ЗСВ гласи, че при изпълнение на предвидените в закона функции прокурорът може да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение. По същество този текст дава на прокурора правомощия да извършва превантивна дейност в случаите, когато може да бъде извършено престъпление или друго правонарушение. Превантивната дейност по своята същност надхвърля запазената за прокуратурата функция по спазване на законността чрез посочените в чл. 127, т. 1-6 от конституцията
правомощия/компетенции и способи и същата е характерна за изпълнителната власт.


С тази законодателна техника е нарушен принципът на разделение на властите, закрепен в чл. 8 от Конституцията. Както вече посочихме по-горе, в Решение № 7 от 13.09.2006 г. по к. д. № 6/2006 г. е прието, че всяка от трите власти е натоварена със специфични функции, които не могат да се възлагат на органи, упражняващи някоя от другите власти, тъй като така би се променил установеният модел на разделение на властите, прогласен в Конституцията, а това ще засегне и формата на държавното управление.


Действията по предотвратяване на престъпленията и закононарушенията са присъщи на изпълнителната власт, което пряко произтича от разпоредбата на чл. 105 от Конституцията, което е доразвито в чл. 2 от ЗМВР, предвиждащ, че дейността на МВР е насочена към защита на правата и свободите на гражданите, противодействие на престъпността, защита на националната сигурност, опазване на обществения ред и пожарна безопасност и защита на населението. Следователно възлагането на такава функция противоречи както на принципа на разделение на властите, така и на чл. 127, т. 1-6 от конституцията, където не се предвижда за прокурора да извършва дейности по превенция.


По тези съображения подкрепяме искането за обявяване на атакуваните части от чл. 145 ЗСВ като надхвърлящи конституционните правомощия на прокуратурата по чл.127 и противоречащи на принципа за разделение на властите.


Нарушение на принципа на правовата държава


Твърде общото формулиране и неяснота на изразите "незаконосъобразни действия" и "други закононарушения", както и липсата на конкретика относно кръга от възможни "мерки" и задължителни "разпореждания" крие риск от недопустимо широка дискреционна власт и създава предпоставки за непредсказуемост и противоречивост в съдебната практика, което нарушава принципа на правовата държава (Решение на КС № 13/2022 по к. д. № 8/22).


Тези характеристики на атакуваните части от чл. 145 отварят вратите за произволна намеса в правоотношения и интереси, която е извън изчерпателно посочените в чл. 127 от Конституцията функции на прокуратурата и създават предпоставки за правна несигурност на засегнатите лица в нарушение на изискванията за върховенство на правото. От мотивите към законопроекта за изменение и допълнение на ЗСВ от 2016 г. става ясно, че законодателят е отчел тази несигурност, но е счел за необходимо да ограничи само нейната продължителност (при това не особено ефективно).


Изискването за правна сигурност е свързано и с изискването за защита от произвол, доколкото неясната правна норма предоставя широко поле за недобросъвестност в правоприлагането. Това изискване предполага ясно дефиниране на предпоставките и условията за упражняване на предвидените в закона правомощия на властите, така че засегнатите лица да могат да съобразяват своето поведение с изискванията на закона.


(...)


Нарушение на правото на защита


Законът не предвижда и процедурни гаранции за предотвратяване на произволното упражняване на предоставените с атакуваните части на чл. 145 ЗСВ правомощия на прокуратурата.


Визираните в чл. 145 ЗСВ задължителни разпореждания и мерки се издават по еднолична преценка на прокурора съобразно закона и неговото "вътрешно убеждение". Засегнатите лица и/или институции не разполагат с възможности за участие при взимането на тези решения, или оспорването на тяхната законосъобразност, пропорционалността и продължителност пред независим орган - извън вътрешния контрол от горестоящ прокурор. Законът не сочи и ред за тяхната отмяна или друга адекватна и навременна защита пред съд срещу евентуалното им произволно упражняване, каквито изискват принципите на върховенството на закона и присъщите на разделението на властите механизми за взаимно възпиране на властите. Именно тези механизми са в основата на разделението на властите и служат за предотвратяването на евентуално недопустима намеса и произволно упражняване на властническите правомощия, които конституцията възлага на всяка от тях.


(...)


В настоящия случай оспорваните разпоредби, с които прокурорът е овластен да издава задължителни разпореждания и да налага неконкретизирани мерки, не са съпътствани от процесуални гаранции за предотвратяването на риска от евентуално ненужното, диспропорционално, или прекомерно продължителното засягане на конституционно защитени права и интереси на частноправните субекти. Законът не предвижда и възможност за обезвреда или компенсация на евентуално настъпилите вредоносни последици от тях.


В решенията по делата "Злинсат СПОЛ С.Р.О срещу България" от 15 юни 2006, (Жалба no. 57785/00) и "Международна банка за търговия и развитие АД и други срещу България" от 2 юни 2016 г. (Жалба № 7031/05) Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) е обсъдил съответствието на осъществената по реда на чл. 119 ЗСВ (отм.) намесата в правото на мирно ползване на собствеността по смисъла на чл. 1 от Първия допълнителен протокол към Европейската конвенция за правата на човека във връзка с издадени разпореждания и налагане на мерки на прокуратурата за спиране на изпълнението на приватизационен договор и евикция на дружеството приватизатор ("Злинсат") или недопускането на законното ръководство на лицензирана банка до работните им места и осъществяването на техните функции, което е допринесло за последващото отнемането на лиценза на банката и обявяването й в несъстоятелност (Международна банка за търговия и развитие).


Чешката "Злинсат" осъди България в Страсбург


По делото "Злинсат" Съдът в Страсбург посочва, че намесата в правото на собственост на дружеството приватизатор е била осъществена по "правила, които изглежда дават на прокуратурата пълна свобода на действие по начин, какъвто счетат за подходящ, който в някои случаи може да доведе до сериозни и важни последици за правата на частни и юридически лица."


ЕСПЧ припомня, че прокурорът не може да се счита за независим съд както в наказателния процес, така и в гражданските и административните процеси, и че "Върховният административен съд е постановил, че прокурорските постановления като цяло не подлежат на съдебен контрол, защото те не са административни решения, тъй като Прокуратурата е част от съдебната система, нейната задача е да защитава законността, тя е централизирана структура и всички прокурорски постановления могат да се обжалват пред по-горестоящи прокурори.


За разлика от решенията на административните власти, които подлежат на съдебен преглед, освен ако не е предвидено друго по закон, постановленията на прокурорите могат да бъдат разглеждани детайлно от съдилищата само в случаите, изрично предвидени в закона, а случаят не е такъв по отношение на постановленията, взети на основание на Член 119 от Закона за съдебната власт от 1994 г.


Съветът на Европа: За политическия връх в България правилата и почтеността не важат
Съветът на Европа: За политическия връх в България правилата и почтеността не важат

ЕСПЧ е достигнал до извода, че "[т]ази свобода и съпътстващата липса на адекватни процедурни гаранции, като основни процедурни правила и, както вече бе констатирано от Съда, контрол от независим орган, и в резултат от това на неяснота и несигурност, обкръжаващи правомощията на прокуратурата в тази област, водят Съда до заключението, че "липсва минимална степен на правна защита, на която имат право физически и юридически лица според върховенството на правото в едно демократично общество."


ЕСПЧ приема оплакванията по делото "Международна банка за търговия и развитие" за сходни с тези по делото "Злинсат" и припомня, че в това решение е постановил, че "решения, взети от органите на прокуратурата в хода на упражняването на техните неясно определени и неограничени правомощия по чл. 119(1)(6) от Закона за съдебната власт от 1994 г. не са подкрепени с достатъчно ефективни гаранции срещу произвол и не могат да се смятат за законни по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1."


(...)


Считаме, че в нарушение на гарантираното от чл. 56 от Конституцията право на защита, с атакуваните части от чл. 145 ЗСВ се допуска намеса в конституционно защитени интереси и основни права, която не е съпроводена от необходимите процесуални гаранции и ефективни средства за защита.


Всичко, което трябва да знаете за:

Рубриката “Анализи” представя различни гледни точки, не е задължително изразените мнения да съвпадат с редакционната позиция на “Дневник”.

Ключови думи към статията:

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. ОK