© Associated Press
"Обичам те, Европо", пише на този плакат, носен по време на протестите във Варшава след решението на полския Конституционен трибунал, че част от европейското право противоречи на полската конституция
Никоя държава толкова дръзко не е предизвиквала Брюксел. Когато на 7 октомври полският конституционен съд реши, че националното право има по-голяма тежест от европейското в някои сфери, въпреки че точно обратното е записано в договора за членство, това се усети като трус в Брюксел и сбърчи чела в повечето европейски държави.
Причината не беше, защото полските управляващи първи са се сетили как да заобикалят европейските норми и стандарти, а че поставянето под въпрос на върховенството на европейското право над националното е предизвикателство от различен порядък, което може да отприщи неуправляеми тенденции в ЕС. Основният проблем, който произтича от обявяването на два члена от Лисабонския договор за недопустими според полската конституция, е, че с него се подлага под съмнение еднаквото спазване на правата на европейските граждани (независимо дали те имат и полски паспорт) и повишава неимоверно риска пред чуждите инвеститори, които потенциално ще бъдат изложени на различно третиране в Полша, работейки в условията на общ пазар.
След като шокът от смятаното досега за невъзможно решение отмина, се заговори за неминуемо излизане на Полша от ЕС, въпреки че властите във Варшава побързаха да обявят, че нямат такива намерения. Фактът, че едни закони ще управляват в Полша, а други, които се прилагат в останала Европа, няма да се използват, фактически ще направи от най-голямата източна държава в ЕС остров на несигурност и непредвидимост. Върховенството на правото, колкото и да изглежда абстрактно като понятие, е звеното, което държи съюза цял, повече от еврофондовете, свободното пътуване и прословутите стандарти за правите краставици.
Какво е върховенство на правото?
На български термините върховенство на правото и върховенство на закона се използват като синоними, макар че лингвистично първото понятие има по-широк обхват от следването на писаното право, заложено във второто. Такова раздвояване в английския, френския и немския - работните езици на ЕС, няма.
Върховенството на правото е една от основните ценности на Европейския съюз, наред с човешкото достойнство, свободата, демокрацията, равенството и зачитането на правата на човека и на малцинствата. Те са вписани в чл. 2 от Лисабонския договор от 2007 г., определящ основните функции, правомощия и приоритети на ЕС.
Под върховенство на правото се разбира спазването на принципа, че всички членове на обществото - включително овластените правителства и членовете на парламентите, са еднакво подчинени на закона, под контрола на независими и безпристрастни съдилища.
Законността е "ценност на ценностите", тъй като се възприема като предпоставка за защитата на всички останали основни ценности, включително основните права и демокрацията. Зачитането на върховенството на закона е от съществено значение за самото функциониране на ЕС - за ефективното прилагане на правото на ЕС, за правилното функциониране на вътрешния пазар, за поддържането на благоприятна за инвестициите среда и за наличието на взаимно доверие, казва Европейската комисия.
Каква е ролята на Брюксел?
Съблюдаването на законността е работа на националните органи във всяка държава, но освен тях и Европейската комисия има правомощия върху гарантирането ѝ, за да бъде тя осъществявана по сходен начин навсякъде в Европа.
Съдът на ЕС, висшата съдебна инстанция в общността, е вменил на Европейската комисия, отговорността за гарантирането на зачитането на върховенството на закона като основна ценност, заложена в договорите на ЕС, и за спазването на правото, ценностите и принципите на ЕС.
"Българският" принос
България (и Румъния) завинаги са вписани в историята на европейското отстояване на върховенството на закона със специално създадения за тях механизъм за наблюдение, наричан Механизъм за сътрудничество и проверка. Той беше постигнат като компромис между желанието двете държави, изпаднали от разширяването през 2004 г., да бъдат приети в ЕС и предупрежденията, че те не са реформирани достатъчно, за да гарантират законността, включително по отношение на борбата с корупцията и организираната престъпност (за България), както и като реформа на съдебната власт.
Механизмът за сътрудничество и проверка, въведен на 1 януари 2007 г., продължава да е в сила и днес, без която и да е от страните да може да се похвали с краен срок за прекратяването му. В резултат на политически договорки, Еврокомисията прекъсна през 2018 г. публикуването на доклади за България по механизма, но продължи да дава незадоволителни оценки за състоянието на законността в други свои документи. Оценките за Румъния продължават да се публикуват периодично.
В първоначалния си вариант механизмът, изрично определен като преходен, предвижда санкции като спиране на фондове и изключване от политики. Те обаче никога не са задействани от Еврокомисията, въпреки липсата на убедителни резултати. След първите години, в които наказанията можеха да се приложат, механизмът продължи само с публикуването на доклади, които политическите партии и институциите в България последователно омаловажаваха, докато в последните години започнаха да ги пренебрегват.
© Associated Press
Въпреки неуспеха с наваксването в двете страни опитът с тях промени преговорния процес и сега, върховенството на правото е изтеглено в началото на преговорите за членство със страните кандидати, за да има време да се направят реформи пред приемането им, вместо да се претупват те накрая. Франция дори настоява да има "задна скорост" в процеса, т.е. и при затворена глава от преговорите тя да може да се отваря отново, ако страната кандидат започне да прави отстъпления от постигнатото и не изпълнява поетите ангажименти.
Рицарските доспехи на Брюксел
От дните, в които Еврокомисията се надяваше мониторингът над България и Румъния да има само временен характер, институцията се сдоби с цял арсенал инструменти за наблюдение и убеждаване на държавите да се придържат към принципите на законност, свобода на словото и разделението на властите. Еврокомисарят за правосъдието Дидие Рейндерс смята, че Европейската комисия сега е добре въоръжена да изпълнява своята роля въпреки съмненията на Европейския парламент, че тя е достатъчно смела да ги използва.
Най-широко използваният метод за спазване на европейските правни стандарти са т.нар. производства по неизпълнение на задълженията или наказателни процедури. Те се започват при неприлагане, частично или неправилно прилагане на европейските директиви във всички области от европейска компетентност. Процедурата предвижда размяна на информация между Брюксел и съответната столица, която за срок между два и шест месеца трябва да приключи със закриването ѝ при отстраняване на пропуските или с отправяне на иск към Съда на ЕС. След произнасянето на висшата съдебна инстанция в съюза властите в държавата са задължени да изпълнят решението, а ако все пак не го сторят, Европейската комисия може да поиска от магистратите да определят глоба, която се дължи до отстраняване на пропуска.
По последни данни България е сред държавите с най-много отворени наказателни процедури. През 2020 г. те са 140, като 41 са нови - рекорд за последните пет години. Качеството на съответствието на българското право с европейското се влошава, констатира Европейската комисия.
От две години Европейската комисия изготвя и ежегодни доклади за върховенството на правото за всички 27 европейски държави. Анализът има основно политическа стойност, тъй като от него не следват преки санкции за държавите, в които състоянието на правосъдието, медиите и законността създават проблеми. В този текст няма дори препоръки, както е с Механизма за сътрудничество и проверка, но намеренията са това да се промени в доклада през 2022 г.
Във второто издание на доклада Брюксел изрази загриженост за влошаване на ситуацията с независимостта на съдебната система и свободата и плурализма на медиите в повечето държави от ЕС. За да им придаде по-голяма видимост Европейската комисия смята да организира дебати за всяка държава в Европейския парламент. Календарът на слушанията още не е обявен.
© Associated Press Премиерите на Унгария и Полша Виктор Орбан и Матеуш Моравецки смятат, че Брюксел несправедливо ги е взел на мушката и с всички сили се опитват да се противопоставят на решенията на евроинституциите, включително на съдебните
Рамката за върховенството на закона е по-нов инструмент, който се прилага от 2014 г. за избягване на кризи, предизвикани от системни заплахи за върховенството на закона. Известна още като превантивен механизъм по чл. 7, тя предвижда Европейската комисия да започне диалог с "проблемната" държава, за да се опита да избегне ескалация на спора и натискане на т.нар. ядрено копче - процедурата по чл. 7 от Лисабонския договор. Помирителният механизъм е тристепенен и предвижда Европейската комисия да оцени ситуацията, да предложи как да се излезе от нея и да започне мониторинг на последващите действия на държавата в изпълнение на препоръката.
Седем за член 7
Ако не бъде намерено решение чрез помирение, комисията или Европейският парламент могат да пристъпят последната възможност за разрешаване на кризи, като задейства член 7 от Договора за функциониране на ЕС. Член 7 предвижда специални механизми с мащабни санкции в случай, че държава от ЕС не зачита основните ценности, посочени в член 2 от договора, включително върховенството на закона. Той обаче е толкова сложен и предпазлив, че макар да е задействан два пъти - срещу Полша (от 2017 г.) и срещу Унгария (от 2018 г.), процедурата е още в начален етап и никой не може да каже дали някога процедурата ще може да приключи.
За разлика от наказателните процедури, които целят отстраняване на конкретни пропуски, той се прилага при "наличието на тежко и продължаващо нарушение" на ценностите на ЕС.
С член 7 от Договора за ЕС се цели да се гарантира, че всички държави от ЕС зачитат общите ценности, включително принципите на правовата държава. Механизмът за превенция може да се прилага само в случай на "явен риск за сериозно нарушение", а механизмът за санкциониране - единствено при "сериозно и системно незачитане от държава от ЕС" на ценностите.
Механизмът за налагане на санкции може да бъде задействан от комисията или от една трета от държавите членки, след като въпросната държава членка бъде приканена да представи своите възражения. Европейският съвет констатира с единодушие наличието на нарушение след получаване на одобрението на Европарламента.
Съветът или страните членки е органът, който налага санкциите по чл. 7. Той може да реши да прекрати някои права, свързани с членството на въпросната държава членка, включително правото ѝ на глас в съвета. Това става с квалифицирано мнозинство, след изслушване на страните и преценка на фактите.
Отклонилата се държава не участва в гласуванията, но практиката показа, че процедурата може да бъде блокирана, ако тя си намери "приятел". Така Полша и Унгария взаимно се врекоха да си пазят гърбовете, обричайки на неуспех опитите за придвижване на процедурата на по-ранните етапи, които изискват единодушие.
Европейската комисия задейства чл. 7 срещу Полша на 20 декември 2017 г. заради провежданите от управляващата партия съдебни реформи, които според нея размиват границата между съдебната и изпълнителната власт, допускайки накърняване на независимостта на магистратите. По искане на Европейския парламент през 6 септември 2018 г. процедура по чл. 7 беше открита и срещу Унгария. Кръгът нарушения срещу правителството на Виктор Орбан е по-широк и включва освен независимостта на съдебната власт и свободата на изразяване, корупцията, правата на малцинствата и положението на мигрантите и бежанците.
Най-новата пушка е още на стената
На 1 януари 2021 г. влезе в сила най-новото оръжие срещу нарушителите на върховенството на правото на ЕС - регулацията за обвързване на европейското финансиране със съблюдаването на законността. Досега тя не е използвана, като Еврокомисията неколкократно уверява, че ще предприеме действия през есента и че събира и анализира сигнали за възможни нарушения.
Регулацията предвижда замразяване и отнемане на европейско финансиране при незачитане на принципите на правовата държава и при сериозен риск за накърняване на финансовите интереси на ЕС или доброто управление на бюджета на съюза. Европейската комисия трябва да прецени дали отклоненията от законността ощетяват европейските финанси и да предложи на държавите членки да санкционират проблемния си член като го лишат от европейско финансиране.
Продължаващото 10 месеца отлагане на прилагането на механизма, заради което Европейският парламент се заканва да съди Еврокомисията, се дължи на политически компромис, постигнат миналия декември. Тогава европейските лидери решиха да дадат възможност на Полша и Унгария, които смятат новия механизъм за дискриминационен и недопустим по Лисабонския договор, да го обжалват в Съда на ЕС. Това беше условието на Варшава и на Будапеща да свалят ветото си върху плана за възстановяване на ЕС от коронакризата. Двете държави подадоха отделни искания за тълкуване през пролетта. Съдебните слушания на страните в Европейския съд по исковете започнаха на 11 октомври в Люксембург пред пълен състав на Съда на ЕС, който идва да докаже особената важност на делото.
