Европейски уроци: как се слиза от високо дърво

Оценките за завършилата на 13 декември т.г. в Брюксел Междуправителствена конференция (МПК), която имаше за цел да реши откритите въпроси около приемането на Конституцията на Европа, се различават съществено. Неутрално казано, тя приключи преждевременно и без резултат. Преките участници във форума бягаха от драматични квалификации като криза и провал, но мнозина непряко ангажирани политици и медиите използваха щедро целия регистър на кризисното обговаряне. Драматично ли е случилото (и неслучилото) се в Брюксел? Кой носи вината? Какви ще са последствията? Засяга ли то България? От страна на българските политици не се чуха крайни становища или тревога. Акцентът бе върху добрите новини за България от предходния ден. Чуха се журналистически гласове, че провалената Евроконституция е лоша новина и за Европа, и за България, но без сериозни аргументи. Усещането за криза е повсеместно.

Само в една от държавите, заподозрени във вина за неуспеха - Полша, всеобщото чувство е обратното - за триумф. Президентът Квашневски се опитва да го тушира, но и управляващи, и опозиция изглеждат необичайно единодушни. Министър-председателят Милер изтъква, че не се е поддал на натиска, а опозиционните лидери го приветстват. Според Роман Гиртих, лидер на крайно дясната Лига на полските семейства, провалената конференция е "най-добрият коледен подарък, който Господ може да направи на Полша - страната запазва своят суверенитет".

Докато полската тактика на водене на преговори предизвиква критики не само в старите държави членки, но и в новите (Чехия и Словакия изразиха вече недоволство, че полската позиция е отслабила позицията на всички нови държави), в България се чуват гласове на принципна симпатия към полския бабаитлък.

Преките участници (които се стремят да свалят градуса на драматизъм) са се споразумели да говорят за "колективна отговорност" и да не се замерват с обвинения. Но анализатори, наблюдатели и журналисти предлагат пространни предположения за това кой носи вината: италианското председателство; Полша и Испания; само Полша; Германия и Франция; само Франция.

Безсмислено е търсенето на черната овца. Но остава необходимостта от ясно дефиниране на проблема.

Какъв е всъщност въпросът, който не можа да намери отговор в Брюксел? Има ли изобщо открит въпрос, или става дума за самоцелно боричкане за повече власт?

Въпрос има. Той бе формулиран още в началната фаза на подготовка на сегашното разширяване на Европейския съюз. Свежда се до това как да не се блокира процесът на вземане на решения в разширения Европейския съюз, за да не се превърне разширяването в пречка пред процеса на интеграция. Въпросът има два аспекта:

- да се намали броят на областите, в които решенията се вземат с консенсус, тъй като постигането на консенсус става все по-трудно с увеличаване на броя на държавите

- да се предефинира квалифицираното мнозинство, с което се вземат решения в области, при които държавите са се отказали от консенсусната формула Тези два въпроса трябваше да бъдат разрешени в Договора от Амстердам от 1997 г. По първия имаше известен напредък, но вторият не намери отговор. Провалът не бе признат, тъй като на този етап разширяването с голяма група държави изглеждаше далечно и бе обявено, че съществуващата формула би могла да се запази до достигане на брой от 20 държави.

Нерешените въпроси останаха в дневния ред на ЕС и за Договора от Ница през 2000 г. По увеличаване на областите, в които решенията ще се вземат с квалифицирано мнозинство, отново бе постигнат умерен напредък, а системата за вземане на решения с квалифицирано мнозинство бе променена. Формулата имаше за задача да реши и един друг проблем, който би възникнал при запазване на старата система, силно облагодетелстваща малките държави за сметка на големите - проблемът за демократичната легитимност на решенията, тъй като запазването на системата би означавало в разширения Европейския съюз държавите, които представляват 70% от населението, да имат само 42% от гласовете. През 2000 г. Договорът от Ница бе посрещнат много критично от държавите членки и от Европейския парламент, но кандидатките единодушно го приветстваха, тъй като премахваше пречките пред разширяването.

Критиките към Договора от Ница породиха идеята за свикване на Конвента, който изработи проект за т.нар. Конституционен договор на ЕС. Конституционният договор предлага нова формула за вземане на решенията с квалифицирано мнозинство, която да замени формулата от Ница. Именно тази нова формула се превърна в непреодолима пречка за постигане на консенсус в Брюксел. Полша и Испания се очертаха като двете държави, които настояват за запазване на формулата от Ница.

За да се разбере естеството на конфликта, необходимо е да се види до каква степен формулата от Ница и формулата на Конвента предлагат адекватен отговор на въпроса за намиране на начин за ефективно вземане на решения с квалифицирано мнозинство при запазване на демократичната им легитимност. Големият проблем е, че формулата от Ница бе подчинена на друга логика - лесно формиране на блокиращи мнозинства от големите държави. Естественият въпрос е как се стигна до това обръщане на логиката?

Тогавашното френско председателство подчини преговорите на своите национални интереси и постави на първо място запазването на съществуващия паритет между Германия и Франция независимо от разликите в броя на населението (и икономическия потенциал). За да прокара този свой приоритет, френското председателство бе готово на всякакви отстъпки. Една от тях бе дефинирането на големите държави на основата на възможността за образуване на блокиращи малцинства. Така се стигна до сегашното положение, при което Испания и Полша имат по 27 гласа, само с 2 по-малко от останалите големи държави - Германия, Великобритания, Франция и Италия.

Политическата култура и практика в Европейския съюз обаче са причина дори в случаите, в които е възможно вземане на решения с квалифицирано мнозинство, тази възможност да се използва само в краен случай. Няма прецеденти за налагане на решения при несъгласие на няколко държави.

В сравнение с формулата от Ница предложението на Конвента се връща към истинския въпрос - облекчаване на процеса на вземане на решение и повече демократична легитимност. Т.е. решения да се вземат с половината от гласовете на държавите членки (всяка държава има един глас), при условие че тези държави представляват 60% от гражданите на Европейския съюз. Досегашната практика на ЕС не предполага ЕС да започне да взема решения при несъгласие на десетина страни, независимо от това какъв процент от населението представляват. Поради това придържането към принципа за блокиращи малцинства е непродуктивно за която и да е от страните.

Упорството на Полша и Испания изглежда породено от погрешно тълкуване на въпроса, който следва да бъде решен. За тях той не е облекчаване на вземането на решения, а блокиране на този процес. Идеята за блокиране има обаче смисъл при схващане на Европейския съюз като потенциална заплаха за националните интереси на отделните държави. Не случайно президентът Квашневски призова своите съграждани: "Ние не ставаме част от обединена Европа, за да се борим срещу някакво зло и да разглеждаме мненията на останалите като враждебни."

Упреците към Полша и Испания са: поставяне на националните интереси над общоевропейските, европейска незрялост, неразбиране на същността на сътрудничеството в Европейския съюз, което се гради на основата на съвместно упражняване на суверенитет и т.н. Разбира се, сегашните членки невинаги са на висотата на общоевропейските интереси и също прилагат политиката на националните лакти. Неадекватната формула от Ница е резултат от такава политика, но сегашната подкрепа на Франция за формулата на "двойното мнозинство" е косвено признание на грешката от Ница. Поведението на Германия и Франция по отношение на Пакта за стабилност е друг пресен пример за налагане на национални интереси. Т.е., когато Германия и Франция настояват Полша и Испания да не поставят своите национални интереси на първо място, те имат и слаби места в своята позиция, тъй като невинаги могат да се похвалят с добър пример.

Моменти, в които отделни държави ще забравят европейската си култура и ще преминават към политиката на националните лакти, винаги ще има, но проблемът на Полша е, че тя започва членството си с демонстриране на подобна политика, и то не по конкретен повод, а като заявка за принципно поведение. Това породи непримиримостта на старите членки и заплахите за връщане към идеята за авангард на европейското сътрудничество, Европа на двете скорости и т.н. Именно заради това старите членки отхвърлиха различните варианти на италианското председателство за компромис - вариантите бяха на основата на запазване на блокиращия потенциал на Полша: за период до 2014 г.; като се промени процентът на представителност на населението (вместо 60 - 66 %) и т.н.

Държавите членки може би искаха да дадат на Полша (а и на останалите нови членки) урок, че ако те влизат в ЕС с идеята да отстояват само тесни национални интереси и да блокират общоевропейското сътрудничество, то старите държави членки няма да позволят това. Полша реши да покаже национални лакти в един знаков момент и затова и реакцията беше знакова. Както образно представи ситуацията преди започване на конференцията германският вестник "Ди велт", Полша се покачи на едно високо дърво и сега не знае как да слезе от него.

Държавите членки биха могли да потърсят начин да поставят стълба в защитни цветове, по която под закрилата на мрака Полша да се измъкне. С прекратяване на преговорите, преди те да са започнали, държавите членки демонстрираха, че няма да си направят труда да сложат такава стълба за Полша. Повтарянето на пазарлъците от Ница би могло да доведе до някакъв компромис и ако не ставаше дума за знаков момент за това каква Европа желаят новите членки - на интеграцията или на противопоставянето по различни оси - може би отново щеше да бъде намерено решение.

Но още преди конференцията много държави членки заявиха, че не се стремят към решение на всяка страна, а към добро решение. Обединена Европа започва своето функциониране в дух на взаимна подозрителност. Съществува риск тази подозрителност да се задълбочава. Много коментатори виждат в писмото на шестте държави членки от 15 декември жест на заплаха и отмъщение към Полша и Испания. Германия, Франция, Великобритания, Нидерландия, Швеция и Австрия предлагат замразяване на нивото на бюджета за периода 2007-2013 г. на сегашното ниво - т.е. изчисляван като 1% от БВП на държавите членки, докато Европейската комисия работи по вариант с 1.12% (за Германия 1% означава 7 милиарда евро допълнително натоварване, а 1.12% - 14 милиарда!).

Това бе разтълкувано като автоматично орязване на средствата за новите и бедните страни. Всъщност писмото е инициирано от Швеция и подготвено преди безуспешната конференция. В период на затягане на националната финансова дисциплина се налага затягане и на европейската финансова дисциплина, аргументират се страните, подписали писмото. При водене на дискусиите по бюджета в дух на разбирателство и солидарност това не означава непременно орязване на парите за бедните държави. Но чувството за солидарност следва да е взаимно - ако новите и бедните държави членки очакват солидарност от старите и богатите, те също трябва да демонстрират такова чувство, а не подозрителност и враждебност. И всяка държава кандидатка трябва да избягва да се поставя в ситуации, в които да се озове на някое високо дърво, от което да не знае как да слезе без помощта на останалите.