Мария Йорданова: Времето на половинчатите реформи в съдебната власт отмина

Мария Йорданова: Времето на половинчатите реформи в съдебната власт отмина

© Велко Ангелов



Прокуратурата да остане в съдебната власт с промяна в структурата и организацията й, също и с промяна в структурата на Висшия съдебен съвет. Ако обаче не се промени сегашният й модел, вариантът е държавното обвинение да се обособи извън съдебната власт, с всички произтичащи рискове, смята Мария Йорданова, главен експерт към Правната порграма на Центъра за изследване на демокрацията.


Тя е дългогодишен изследовател на съдебната система в България, специалист в сферата на хармонизирането на българското законодателство с правото на Европейския съюз, въвеждането на европейските стандарти в правосъдието и защитата на правата на човека, развитието на правната и стратегическата рамка за противодействие на корупцията. В момента е член на работната група на Министерството на правосъдието за изготвяне на законопроект за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения на правото на Съюза. Има редица публикации в областите на трайните й изследователски интереси.


Как разбирате решението на Висшия съдебен съвет, което отхвърли като недопустимо предложението на правосъдния министър за отстраняване на главния прокурор?




- Решението не е изненада нито за вносителя на предложението, нито за магистратите и политиците, нито за обществото. Не се предполагаше мнозинството във ВСС, което избра единствения кандидат за главен прокурор преди по-малко от две години, коренно да е променило позицията си. Самият акт на внасяне на предложението обаче, освен "тест за самостоятелност и независимост на членовете на ВСС" по думите на служебния министър на правосъдието, е и тест за това дали и доколко съществуващата правна рамка дава реална възможност за предсрочно освобождаване на главния прокурор, за осигуряване на неговата отчетност и отговорност. А в по общ план и дали и доколко е ефективен съществуващият модел на управление на съдебната власт.


Така че решението на ВСС е показателно за отсъствието на воля и желание сред членовете на прокурорската и част от съдийската колегия да обсъдят сериозно основанията и представените доказателства. При това положение, макар то да не възпрепятства възможността за внасяне на други подобни предложения (от част от членовете на ВСС например), е малка вероятността да се стигне до откриване на процедура, а още по-малко до решение за предсрочно отстраняване от длъжност на главния прокурор.


Във ВСС се чуха остри упреци към доклада на министъра, че съдържа преобладаващо материали от медиите. Откъде другаде би могло, или би трябвало, да се съберат данни за уронване престижа на съдебната власт пред гражданите?


- Престижът на всяка власт, в това число съдебната, както и на всяка конкретна институция се измерва чрез общественото мнение и доверие, а те най-често се артикулират чрез публикации и изявления в медиите, анкети, изследвания на нагласи, възприятия и т.н. Между другото тъкмо такива изследвания - национални, европейски и международни, показват ниски нива на доверие на българското общество към правосъдието и в частност към прокуратурата.


А наскоро оповестеният доклад на ЕК относно върховенството на закона за 2021 г. се позовава на изследвания, според които и "нивото на усещане за независимост на съдебната власт в България остава ниско сред широката общественост".


Упреците на членове на ВСС, че преобладаващите материали, приложени към доклада на служебния вътрешен министър и съответно към предложението на служебния министър на правосъдието, са от медии, сами по себе си са неоснователни. Тeзи материали не бяха обсъдени от пленума, не беше направен опит да се установи достоверността на фактите, както и дали в тях се съдържат данни за твърдените нарушения, а именно:


- на презумпцията за невиновност, за пристрастност и предубеденост
- липса на еднакви критерии при преценка и действия по отношение на лица, заемащи висши държавни длъжности
- избирателно и тенденциозно разгласяване на данни от досъдебното производство, придобити със специални разузнавателни средства (СРС-та)
- използване на служители от Бюрото за защита на свидетели за неправомерни цели; и други, изложени в предложението до ВСС.


И то като се има предвид, че самата прокуратура в своята дейност често се самосезира по медийни публикации, в които се излагат различни твърдения. Освен това част от приложенията към доклада съдържат изявления на главния прокурор в медиите, прессъобщения на самата прокуратура, както и информация за публично известни действия на главния прокурор или такива, разпоредени от него, отразени и в медиите. Възможно би било при едно задълбочено изследване на фактите да не се установи наличието на обстоятелства за изтъкнатите нарушения, но такава дискусия по същество не се състоя.


В конституцията е залегнало условието за високи професионални и нравствени качества на главния прокурор и председателите на двете върховни съдилища. Когато ВСС избираше Гешев, спомням си, етичната комисия представи заключение, че кандидатът притежава необходимите качества, тъй като не е бил наказван дисциплинарно. Този ли е критерият?


- По принцип необходим е комплекс от критерии за всички представители на съдебната власт и особено за тези три най-висши длъжности, както и за членовете на ВСС и Инспектората към ВСС. Освен общите конституционни изисквания в Кодекса за етично поведение на българските магистрати се посочват основните принципи, които установяват стандартите и очертават рамката за регулиране на поведението на магистратите във и извън службата им. Те са независимост, безпристрастност, справедливост и прозрачност, вежливост и толерантност, почтеност и благоприличие, компетентност и квалифицираност, конфиденциалност.


На основата на тези стандарти са развити конкретните правила за етично поведение на магистратите и в допълнение - специфичните правила за административните ръководители. Освен доброволното спазване на правилата, кодексът вменява на Висшия съдебен съвет да осъществява цялостен контрол по прилагането и спазването на етичния кодекс, а на комисиите по професионална етика към съдийската и прокурорската колегии на ВСС - пряк и непосредствен контрол по прилагането и спазването на етичния кодекс. Това означава при всяко едно предложение за избор и назначение да се изготвя цялостна оценка за кандидата на основата на етичните стандарти, а текущо - да се вземат мерки при всеки констатиран случай на допуснато нарушение.


От отчета на комисията към прокурорската колегия за 2019 г. е видно, че се извършват проучвания и се събира информация "за изготвяне на становища за притежаваните нравствени качества на кандидатите в конкурсите за заемане на длъжност в органите на съдебната власт". В отчета се посочват източниците на събираната информация, като относно кандидатите за административни ръководители в органите на съдебната власт са добавени и "проверки в печатните и електронните медии за информация, която да поставя под съмнение притежаваните нравствени качества от кандидата". Липсва обаче информация дали такава оценка е изготвена за единствения кандидат за главен прокурор. (Подобни, макар и с малко по-голяма
конкретика, са и отчетите на комисията към съдийската колегия.)


В предварителните разговори на парламентарните партии се очертава идеята, че парламентът е на ход да реши въпроса, като прекрати преждевременно мандата на ВСС и новият състав да се произнесе за отстраняването на главния прокурор. Досега няколко пъти се е случвало да бъде предсрочно разпуснат ВСС, сегашният случай отличава ли се от предходните и с какво?


- За разлика от предходните случаи сега ситуацията е по-различна - всички инструменти на Европейската комисия (от механизма за сътрудничество и проверка до докладите за върховенство на правото и планираното обвързване не резултатите с финансирането) и на Съвета на Европа (Комитета на министрите, ЕСПЧ, Венецианската комисия) обръщат внимание на предизвикателствата пред независимостта на съдебната власт в България, необходимостта от механизми за отчетност, контрол и наказателна отговорност на главния прокурор, състава и функционирането на ВСС и т.н. Същевременно има и трайна обществена нагласа и натиск за промяна, а въпросите на съдебната реформа са във фокуса на водените преговори в новоизбрания парламент въпреки неговото несигурно бъдеще.


Би било добре, ако парламентарните партии постигнат съгласие за параметрите и конкретните стъпки на реформа, която да доведе до премахване на корените на недосегаемостта, безконтролността и непрозрачността в съдебната власт като цяло, и в частност в прокуратурата, а не с ad hoc решение, целящо само отстраняване на отделна личност.



Ако има воля и се формира консенсус за комплексни промени в посочения смисъл и те бъдат приети своевременно, предсрочното разпускане на ВСС би се изпълнило с повече смисъл. Трябва да се има предвид обаче, че този процес изисква воля, последователност и време. В противен случай моделът ще продължи да възпроизвежда подобни рискове, с по-малка или по-голяма интензивност.


Все пак в най-оптимистичния вариант необходимите конституционни и законодателни промени биха могли да се приемат преди 3 октомври 2022 г., когато изтича мандатът на сегашния състав на ВСС, за да се проведе изборът за нов в условията на една принципно нова правна рамка.


Вътрешният министър Рашков сезира зам. главен прокурор за нарушение на закона от страна на главния прокурор с обявяването на данни от СРС по време на досъдебното производство - смятате ли за вероятно да започне разследване?


- Този въпрос разкрива друг ракурс към темата за главния прокурор. За разлика от несъстоялата се процедура пред ВСС за отстраняване на главния прокурор за "действия и бездействия, които съставляват тежко нарушение на служебните задължения и действия, накърняващи престижа на съдебната власт", в този случай се поставя въпросът за наказателната отговорност на главния прокурор.


Трудно е да се прогнозира дали ще започне разследване, но във всички случаи един такъв ход ще покаже дали наистина, както твърдят от прокуратурата и от Конституционния съд, всеки отделен прокурор може ефективно да разследва главния прокурор. В противен случай би се потвърдила необходимостта или от механизъм за наистина независимо разследване срещу главния прокурор, различен от всички предприети досега опити, или от коренна промяна на модела, изключваща института главен прокурор в този му вид.


Какво трябва да се промени в Закона за съдебната власт и конституцията, за да не се налага през няколко години обществото да бъде занимавано с безсилието на съдебната власт да се справи с възникващ проблем като сегашния?


- Няма лесен и еднозначен отговор, но безспорно са необходими добре обмислени промени в действащия основен закон и в Закона за съдебната власт, за да започне постепенно преодоляване на натрупаните дефицити. Тридесет години след приемането на конституцията е очевидно, че замисълът за автономно, ефективно и деполитизирано държавно обвинение не можа да бъде осъществен със запазения модел на главен прокурор и силно централизирана прокуратура, обособена като равностойна със съдилищата част от съдебната власт. Въпреки предприетите умерени конституционни и множеството законодателни промени през годините, институтът главен прокурор като едноличен държавен орган начело на прокурорската институция остава юридически недосегаем и безконтролен, и то без оглед на конкретната личност. На този фон изкушенията за завладяването на прокуратурата, а и на съдебната власт като цяло, от политически и икономически интереси продължават да са твърде големи.


Времето на половинчатите промени изглежда отминало и е наложително да се смени подходът. Един възможен вариант за промяна в установения модел, който може да се постави на обсъждане, е да се запази прокуратурата като част от съдебната власт, но структурата и организацията й да се приведат в съответствие с конституционния принцип, гласящ "Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата" (чл.126, ал.1) и възпроизведен дословно в Закона за съдебната власт (чл.136, ал.1, изр. първо).


Във връзка с това би било логично да отпадне фигурата на главен прокурор и по подобие на съдилищата да се въведат съответно длъжностите ръководител/председател на Върховната касационна прокуратура (ВКП) и на Върховната административна прокуратур (ВАП). Да се обмисли кои от досегашните правомощия на главния прокурор и в какъв обем ще се изпълняват от ръководителя на ВКП. Следствените органи също могат да запазят мястото си в съдебната власт като служби към отделните прокуратури или обособено звено, чийто статут подлежи на дискусия.


Този вариант може да включва запазване на ВСС, но при въвеждане на промени относно формирането и функционирането на двете колегии, в това число:


1) Да се намали парламентарната квота на съдийската колегия за сметка на съдиите, избирани от съдии, като същевременно парламентарната квота включи изявени юристи, които не са магистрати, с възможност те да бъдат номинирани от граждански организации


2) Да се увеличи парламентарната квота при прокурорската колегия, която да включи изявени юристи, които не са прокурори, с възможност те да бъдат номинирани от граждански организации


3) Да се премине към стриктно разделение на правомощията на двете колегии във ВСС, което да включва например председателите на ВКС и ВАС да се избират само от съдийската колегия, а тези на ВКП и ВАП и ръководителят на следствието, ако то се запази като обособено звено - само от прокурорската колегия


4) Предвид предлаганото разделяне на правомощията на двете колегии би могло да се обмисли отпадането на пленума на ВСС и замяната му с обща администрация.


Друга възможност е да се премине към два отделни висши съвета - един на съдиите и един на прокурорите и следователите. При този вариант и функциите по административното обслужване на двата съвета, както и по защитата на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, следва да се поемат от специализирани звена към Министерството на правосъдието.


След постигане на съгласие и след съответните конституционни промени, детайлите следва подробно да се закрепят на законодателно ниво.


Ако обаче не се промени сегашният модел на прокуратурата, вариантът е държавното обвинение да се обособи извън състава на съдебната власт, като самостоятелно автономно образувание или като част от изпълнителната власт, макар и с по-особен статут, с всички произтичащи от това последици - нови рискове и предизвикателства.


А къде виждате мястото на Бюрото за защита на свидетели, което в момента служи като охранителна служба към главния прокурор?


- Дейността по защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, следва да премине към Министерството на правосъдието и при двата посочени варианта, по подобие на осъществяваната съдебна охрана чрез Главна дирекция към министъра на правосъдието.


Всичко, което трябва да знаете за:
С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. ОK